规划编制的“三国演义”

规划编制的“三国演义”

《瞭望》， 2005-11-10

当国家发改委将“发展计划”更名为“发展规划”之时，它还在琢磨另一件事情：能否整合规划编制“三分天下”的格局？

2005年10月，中共十六届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。会议公报称，“十一五”时期具有承前启后的重要历史地位，促进城乡区域协调发展是“十一五”时期的重要战略任务。

国家空间战略问题在发展规划中得到明确表述：要按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的要求，构建区域发展的框架。“虽然这还需要全国人大的批准，但中国已发展到这个时候了。”国家发改委规划司副司长徐林对《瞭望新闻周刊》说。

接下来的问题是，这个战略怎样与现有的土地利用规划、城市规划体系对接。事实上，分别由国家发改委、国土资源部、建设部主管的发展规划、土地利用规划、城市规划，均在不同层面交叉地对全国经济与社会发展产生影响。

考虑到发展规划被赋予的战略地位，以及发展规划系列与城市规划、土地利用规划系列之间的脱节，国家发改委在研究“十一五”规划之初，就将完善国家规划体系作为一个专题研究，并组织各方面专家论证，起草了一个规划编制办法。

这个办法试图将城市规划和土地利用规划作为专项规划，纳入国家完整的规划体系，以便在规划编制过程中加强规划之间的衔接与协调。可在征求意见时引发争论，几番磨合下来，期待之中的“三家同盟”并未出现。

摩擦骤然升级

在国务院法制办召开的磋商会上，发改委与建设部、国土资源部的讨论陷入僵局。一位负责协调的官员感叹，看来，发展规划很难落地，一落地就闯入了城市规划和土地利用规划的地盘。

“谁都认为自己主管的规划才是总体规划。”一位知情者对《瞭望新闻周刊》说，最后国家发改委作出妥协，表示为了加强“十一五”规划编制过程中经济社会发展总体规划与各个专项规划、区域规划之间的衔接协调，规范各类规划编制的程序，将尽量保证规划编制过程的科学化和民主化，同时接受不将城市规划和土地利用规划纳入发展规划系列，以便使规划编制办法尽快被国务院批准，以指导正在开展的“十一五”规划编制工作。

同时被明确的包括，城市规划和土地利用规划仍各依城市规划法、土地管理法行事。这意味着，中国的规划编制体制仍基本维持现状。

这可能引来学术界更为激烈的意见。“我国持续多年的以国民经济与社会发展计划、城市规划和土地利用规划构建的规(计)划体系正面临社会经济发展实践的挑战。”中国科学院地理科学与资源研究所陆大道院士，在2005年4月的国土规划咨询会议上指出，现行规划体制对国土开发和建设布局中的无序乃至失控的现象负有责任。

在部门之间的扯皮中，一个可能的收获是，“三大规划三张皮”的弊端，已渐被各方认识。但这将在多大程度上改变“规划赶不上变化”的现实？

 三方敏感地带

“发改委的努力我表示理解，”中国城市规划设计研究院总规划师杨保军对《瞭望新闻周刊》说，“在目前的情况下，再运用过去的计划手段就不灵了，将计划更名为规划，实质上就是要运用空间手段进行调控，这符合市场经济的潮流。”

杨保军所在的单位是建设部直属的专业规划设计机构，2004年长江三角洲区域规划曾发来邀请。“大家干劲很足，上海市规划局和江苏、浙江两省的规划厅和我们开了会，后来却不了了之，因为发改委也要做这个区域规划。”杨保军说。

由市场牵动的城际协作日益频繁，城市规划已无法回避区域问题，可这正是三方敏感地带。

徐林向《瞭望新闻周刊》表达了发展规划关注区域问题的理由：“老的计划模式已不能适应市场经济发展的需要。在市场经济体制下编制发展规划，我们必须把规划内容和发展目标分分类，看哪些是市场的范围，哪些是政府规划的范围；哪些目标是指导性的，是可以靠市场完成的；哪些是约束性的，需要政府来实施。”

“我们发现，交通网络、港口设施、环境生态、空间布局等区域性内容和空间性内容，越来越成为政府规划的重点，经济社会发展的行为和布局问题，必须和空间问题结合起来，也就是说经济社会发展规划必须落地。”

“比如，钢铁工业的发展布局问题能不落地吗？交通设施网络的布局能不落地吗？这些都是经济社会发展不同领域的规划布局问题。”徐林强调。

为了加强对经济社会发展的空间指导，十六届五中全会通过的“中央‘十一五’规划建议”，提出构建区域发展的框架，其含义就是要在中国国土范围内，根据不同地区的资源环境承载条件，划定“优化开发区”、“重点开发地区”、“限制开发区”和“禁止开发区”等。“十一五”规划将据此提出主体功能分区的设想和相应的空间开发原则，以及与之配套的区域政策取向。

“毫无疑问，空间和区域政策将被作为重要的宏观调控手段，过去不问当地条件，就地取材、人定胜天、破坏自然的发展模式，必须转变。”徐林认为，在经济社会发展规划中提出空间战略问题，并不是偶然的，是科学发展观丰富了发展内涵后，对发展规划在规划内容扩展上的必然要求，也是发展规划贯彻落实科学发展观的具体表现。

“发改委感到原来的规划缺乏约束性，想增加空间的因素，即增加一些这个区域禁止建设什么，那个区域重点建设什么等内容，但这正是土地利用规划要干的事情。”国土资源部规划司副司长董祚继向《瞭望新闻周刊》解释了矛盾的由来。土地利用规划也有“禁止开发区”、“限制开发区”、“重点开发区”、“优化整合区”之类的划分。

1998年国务院机构改革，将原属国家计划委员会制定国土规划的职责划归国土资源部，原来的发展计划和国土规划由一家独揽变成了两家分治，再发展至目前各成序列，再要整合已非易事。

“在计划经济时代，发展计划管的是生产要素的‘条条’，城市规划管的是城市发展的‘块块’。那时的矛盾，是‘条条’与‘块块’的矛盾。”杨保军说。

如今，先有土地利用规划的加入，后有发展规划向“块块”的转移，矛盾的表现与以往已有很大不同。土地管理法和城市规划法，均将国民经济和社会发展目标，作为土地利用规划和城市规划编制的依据，发展规划的地位由此可见一斑。可在具体操作中，磨擦却是接二连三。

2004年12月20日《瞭望新闻周刊》披露，一些城市在规划年限至2020年的城市总体规划修编中，抬高GDP增长速度与人口规模，提出超常发展目标，以期在中央政府严控土地的政策背景下，拿到更多的建设用地。这篇报道获中央高层强烈关注。国务院领导作出指示，要求合理限制发展规模，防止滥占土地、掀起新的圈地热。

在这些城市以超常规GDP增幅寻求建设用地之时，以增长速度、投资项目为重要内容的发展规划，尚处在面向“十一五”的编制进程中。按工作程序，国家级“十一五”发展规划须经2006年全国人大会议批准，地方级“十一五”发展规划将与之结合，由地方人大批准。如果城市规划修编先期进行，建设用地已与提前设定的发展速度挂钩，“十一五”规划将面对“生米已做成熟饭”的情形。

土地利用规划也无法净身而出。城市规划法提出，城市规划应与土地利用规划协调。土地管理法又进一步明确，城市规划不得超过土地利用规划确定的建设用地规模。而在一些地方着手城市规划修编之际，规划年限至2020年的土地利用规划修编尚未启动，如果城市规划已把建设用地规模确定了，土地利用规划修编只能扮演“马后炮”的角色。

三大规划的矛盾骤然浮出水面。最先作出反应的是国土资源部，其主管的《中国国土资源报》2005年1月18日发表评论员文章，提出：“土地利用总体规划是基本规划，其他规划都应当符合土地利用总体规划，用地规模和布局应当与土地利用总体规划相衔接。由于种种原因，不少地方土地利用规划跟不上城市规划的步伐，城市建设的‘圈子’不断突破土地利用规划的‘圈子’。这种状况必须在这次修编中得到切实解决。”

国家发改委则在2005年3月的一份调研报告中认为，城市总体规划修编中人口规模和城市化水平预测存在的问题值得重视，由此可能导致城市建设用地规模的不合理扩大。合理预测城市人口规模和城市化水平，是控制城市建设用地规模，保证城市规划对城市发展发挥有效调控作用的一个关键性前提。

建设部在高层指示之后，2005年1月立即对城市总体规划修编工作进行检查，要求做好与土地利用总体规划的协调和衔接，在检查完成之前，暂缓对国务院审批城市总体规划的规划纲要和初步成果的审查。

土地利用规划的主导作用得到了再一次强调。2005年3月，国务院办公厅经商建设部和国土资源部，提出对土地治理整顿验收合格的地区，其土地利用总体规划修编后已经审批的，城市总体规划可开始审查报批。这明确了土地利用规划与城市规划修编的次序。

土地规划“铁尺”

“现在各地对土地利用总体规划越来越重视了，发现不做土地利用规划，城市规划做了也评不下来。”董祚继向《瞭望新闻周刊》表示。

土地利用规划采取自上而下、上下结合的方式编制，下级规划以上级规划为依据，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。在此基础上，确定土地利用年度计划，将建设用地指标下达地方严格执行。

“我们拿土地的供给作为宏观调控手段，这是实实在在的，还有总量的控制，这起了根本性作用。地方拿到了用地指标，在内部可以统筹，也比较灵活。”董祚继评价了土地利用规划的成效，认为这避免了在过去的发展计划中，按项目来调控导致的“一刀切”情况。

“发改委也认识到只有把投资计划与土地利用规划结合起来，才能管住。”董说。

正是这一机制的形成，中央政府在此次宏观调控中，将土地利用规划摆在了显要位置。以清理开发区为重点的全国土地市场治理整顿，就将土地利用规划作为一把铁尺。从2003年至2004年，各类开发区数量即被核减70.1%，规划面积被压缩64.5%。中央政府运用土地利用规划已渐得心应手，其自上而下的编制方式，也使中央意图得以通畅表达。

相比之下，由地方人大批准的地方级发展规划，无须国家发改委审批，它与国家级发展规划的对接，缺乏“无缝焊接”的制度安排。“这样，发展目标就容易被当地做大，这个问题不解决，过度强调发展规划就不太合适了。”董祚继认为。

董到南方考察，看到有的城市GDP增长了15%还觉得少，还要大上项目，颇感吃惊。“土地利用规划是管长远的，发展规划是围绕本届政府的。不考虑土地的制约因素，编发展规划就会无限扩大用地指标。结果就是拿长期的来服从短期的，全局的来服从局部的。”

发展规划被法律确定为编制土地利用规划和城市规划的依据，这个依据又有被地方“依法”做大的可能，由此导致与中央意志的冲突。而三大规划分治的空隙，又使冲突的可能进一步增大。城市规划修编出现的问题，已是这类情况的写照。

 20亿城市人口的“诞生”

董祚继坦言，在城市规划的审批中，国土资源部得罪了不少市长，“许多城市的用地规模被我们核减下来了，市长们肯定不高兴，但我们也没有办法。因为土地利用规划是先做全国的，然后再一级级往下做，大盘子一定，我们就被自己框死了，总不能去干掀自己盘子的事吧。”

北京城市总体规划修编，建设用地规模最初上报1800平方公里，国土资源部强烈要求控制在1600平方公里以下，北京市修改后提出1700平方公里，国土资源部仍坚持己见，最后通过的面积是1650平方公里。

与土地利用规划相比，城市规划目前尚无一个全国性盘子。城市规划法提出，国务院城市规划行政主管部门应当组织编制全国城镇体系规划，用以指导城市规划的编制。可截至2005年，全国城镇体系规划尚未出台。

在无大盘约束的情况下，城市规划由地方分散编制，自下而上审批，审批单位欲遏制地方做大规模的倾向，多有论出无据之感。

2005年1月，建设部批评183个城市提出建设“现代化国际大都市”的现象，认为这严重脱离实际。可细为深究，正由于全国城镇体系规划的缺位，各城市分头盲动才会导致这样的局面。

在上一轮城市规划的修编中，曾出现这样的尴尬：至2010年，各城市规划人口相加已达20亿。两位相关部门的知情者分别向《瞭望新闻周刊》证实了这一情况。

一位消息人士透露，建设部近期加快了编制全国城镇体系规划的步伐，规划大纲已经完成。这可能使上述荒诞的故事不再重演。

数年前即已展开的省域城镇体系规划，却让发改委颇有微词。“全国的还没出来，就搞省域的，这当然不合理，”徐林作这样的评价，“因为行政区并不等同于经济区，以行政区为单元来做城镇体系规划，就难以把周边的因素考虑进去，结果就是现有的省域城镇体系规划都是一个模子，都是以省会为中心的城镇体系格局。而在区域经济协作快速发展的今天，一些城市与邻省经济的密切程度，已大大高于本省。”

“所以，我们一直反对搞省域城镇体系规划，认为作了没用。不如选一些城市群发展趋势明显、资源环境承载力较好的区域来做城市群规划，如珠三角地区、长三角地区、重庆至成都地区等。如果只做省域，重庆与成都就被分开了。”

“车轮战”窘境

“井水不犯河水”的格局是：发展规划管目标，土地利用规划管指标，城市规划管坐标。可问题是，离开了区域统筹，发展目标就可能落空，用地指标也可能失灵，城市坐标也难从容下笔。

这使得发改委很自然地把目光投向了区域，建设部新修订的《城市规划编制办法》也提出，城市规划的编制范围，要从城市规划区转向更加突出强调区域统筹和全市域城乡统筹。可区域规划又是国土规划的内容，国土规划又是国土资源部的职责。

目前的土地利用规划并非国土规划。国土规划的编制面对诸多难题，在体制方面，它涉及的重大基础设施、产业布局、资源配置等事项，又是国家发改委的职能。

“在区域规划的编制方面，建设部系统技术力量强，经验丰富。”杨保军说，“最理想的情况是，把三家的优势整合到一起。最糟糕的情况是，有了功大家都抢，出了问题又相互指责。”

整合三家优势关系现有行政机构与职能的调整，处理起来又是千头万绪。

董祚继认为，合理的空间规划层次是，宏观层面为国土规划，中观层面为各省及大城市的土地利用规划，微观层面为城市内部及风景区的规划等，市场经济发达国家的空间规划体系大都如此。在国土规划未全面铺开的情况下，可以先赋予土地利用规划在宏观层面上更多的综合调控职能。

徐林的看法是，首先应在环境资源可承载的基础上，在国家层面上考虑未来中国15亿人口的空间分布、经济分布、城市分布等问题，展望未来的城市发展形态、空间分布格局等问题，“有了长远的空间战略格局，城市规划和土地规划部门再着手空间规划、城镇体系规划，解决中观层面的问题，然后，再微观至城、镇、区的规划。这样，从国家空间规划，到城市规划、土地利用规划，再到详细规划，就形成合理的体系了。”

而目前尚无统一操作的平台对上述设想加以讨论与整合，尽管各方意见已经趋同。

“‘十一五规划’对空间和城市格局问题会有所考虑，因为这是国民经济和社会发展的范畴，不能回避。那种认为城市发展和土地利用不属于经济社会发展范畴的观点，显然是不合理的。没有人的经济社会活动，哪来的城市？哪还需要占用土地？但我们不会去做具体的城市规划和土地利用规划。”徐林说。

他认为，三个规划并存，在国家层面上问题不大，但到了地方一级，随着空间变窄，三者关系就十分密切了。“特别是到了县一级，三者关系应如何处理？从道理上说，应融合在一起，谁来做都不重要，一个县面临的规划问题不会那么复杂，没必要由三个部门分兵把守，一个部门负责就够了，这样还可精减机构。”

可目前的情况是，三个规划的编制时间并不统一，审批机构也不一致，即使在地方由一个部门总揽，也难以摆脱“车轮战”的窘境。

资料：国土规划的源流与借鉴

人们一般将现代意义上的国土规划的源头追溯到1898年，因为在这一年，现代城市规划的创始人之一，英国人霍华德在其名著《明日的花园城市》中，提出带有乌托邦色彩的“城市应与乡村相结合”的思想，这是国土规划思想的萌芽和滥觞。

20世纪二三十年代，无论是计划经济国家还是市场经济国家，国土规划都在实践中得到发展，最明显的是在城市规划和工矿规划的基础上的发展。1920年，原苏联开展了以区域为对象的综合性区域研究，制定了“全俄电气化计划”；1921年，又在全苏联进行了经济区划，成为原苏联在国家计划指导下有组织、有步骤地对全国进行分区规划开发的典范。1933年，美国以流域为对象进行的田纳西河流域规划，是与水资源开发利用有关的工程与经济建筑规划，成为二战前资本主义国家开展国土规划的良好开端。在这一年，国际现代建筑师协会在雅典通过《都市计划大纲》，明确提出，城市要与其周围影响地区作为一个整体来研究。此后，将城市与区域联系起来考虑逐渐成为全球共识。

英国学者阿伯克隆比于1944年主持编成的大伦敦区域规划，是以大城市为中心进行国土规划的大胆尝试。其主要思想是把田园城市思想与中心地理论融为一体，采取在伦敦外围地区建设卫星镇的办法，计划将伦敦中心区人口减少60%。这标志着国土规划已将理论应用于实践，由此引起城市规划界对国土规划的重视，这是城市规划推动国土规划的明显例证。

20世纪40年代后期至50年代，正值二战后恢复重建时期，欧洲许多国家伴随着国内经济的复苏和大量的建设，先后在大城市地区和重要工矿地区，开展了大量以工业和城镇建设的空间协调为主体内容的国土规划工作。这一时期，荷兰进行了全国性的国土规划，对国家经济的恢复和发展起到推动作用。二战后相当长时期的国土规划是与经济复苏和家园重建紧密联系在一起的。

20世纪60至80年代，随着世界人口急剧增长，工业化和城市化加快，城市环境日益恶化，许多国家和地区越来越意识到将城市同其周围地区联系起来进行研究的重要性，国土规划得到空前重视，规划深度和广度大大加强，研究的地域从城市、大经济区、工矿地区，扩展到以大自然地理单元地区、流域地区和整个国家为对象的范围。

日本从战后到20世纪80年代末期，以整个国家为对象进行了4次全国综合开发规划纲要的编制；荷兰从1960年至今先后编制了4次全国国土规划；韩国从20世纪70年代至今先后编制了3次全国国土规划；法国把全国划分为若干相互联系的区域进行了全面的国土规划。

20世纪90年代以来，为解决日益突出的全球性人口、资源、环境与经济社会发展问题，联合国环境与发展会议于1992年颁布了《21世纪议程》，将可持续发展作为核心内容，以此形成国际共识，这使全球范围的国土规划在指导思想、内容、范围、理论、方法和技术方面均发生巨大变化，可持续发展的思想成为世界各国开展国土规划的灵魂。

这一时期更加重视以整个国家为对象的国土规划，甚至开始制定跨国或以大洲为对象的区域/国土规划，如拉丁美洲安第斯山周围地区的区域/国土规划(以玻利维亚、哥伦比亚和秘鲁为例)、欧洲区域/国土规划和东欧八国空间规划等。

至20世纪的最后几年，国土规划又进一步发展。1998年日本内阁通过的最新全国综合开发规划，副题为“促进地区自立性和创建美丽的国土”，规划目标年限为2010年至2015年。它的产生背景是全球环境问题日趋严重，国际经济竞争日益激烈，日本与亚太各国的交流更加频繁，高度信息化时代已经到来，日本人口自然增长率下降，社会步入老龄化时期。

这个规划的核心思想为“合作与联合”，它的目标是实现多轴型国土构造和继续加强基础设施建设。首先，提出促成多轴型国土构造的长期构想，以促进国家经济的进一步均衡化发展；其次，鼓励各个地方以参加和合作的方式进行国土建设和地区建设，提高地方参与国土建设的积极性，发挥地方的特点和长处；第三，鉴于长期投资能力降低的趋势，制定国土基础建设投资的重点，以提高基础建设投资的效率。

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