地方政府平台公司参与城市更新的策略选择

在城镇化建设高质量发展的大背景下，我国的城市发展已经从规模急剧扩张阶段进入规模收敛聚焦阶段。经济转型升级、保障改善民生、宜居城市建设、改善生态环境、提升城市治理能力等城市品质的提升，已经成为当前社会关注的重点。老城复兴、旧区开发、旧工业区活力重塑、老旧空间的重新利用等形式的城市更新已成为突破“存量时代”城市发展瓶颈、解决城市日益增长的品质需求与资源稀缺主要城市矛盾的有效手段。

针对城市更新，作为城市建设发展主导力量的地方政府平台公司，既要积极主动参与，彰显企业的社会责任和社会价值，更要加快抢抓城市更新带来的发展机遇，通过城市更新项目的深度参与，向内不断提高自身的竞争力，向外准确把握市场机遇，从而实现平台公司自身的二次转型和产业升级。

一、平台公司参与城市更新的机遇优势

（一）平台公司具有业务基础和国企属性双重优势

作为城市化进程中城市基础设施建设运营的主要载体，各地平台公司在推动城市建设发展中基本都形成了片区开发、房地产、建筑工程等城市更新相关的业务基础，具备大规模城市更新项目的技术能力和精细化运营的团队储备。城市更新既有公益性项目，也有市场化项目。平台公司作为地方国企，肩负好社会责任，承担好城市更新的主体责任，更有利于平衡地方政府、市场主体、城市居民的多重主体诉求。特别是当项目收益较低或回款周期较长时，社会资本就会缺乏投资热情，这时，地方政府平台公司的价值作用和能力就会充分彰显。目前，为了统筹推进和专业运作城市更新项目，国内已有部分城市专门组建了城市更新平台，如上海、武汉成立了城市更新中心，广东顺德控股集团与碧桂园集团共同成立顺德城市更新平台公司，进一步整合资源，以市场化方式专门推进城市更新工作。

（二）平台公司积累了大量土地资源

经过多年城市化建设运营，多地的平台公司通过收储、整理、划拨、招拍挂等多种方式获得大量建设用地使用权，但是由于外部城市规划和区域功能调整、产业结构调整、内部改制重组、要素市场化程度低、土地产权不清晰等原因，土地资产“沉淀化”倾向明显、土地利用效率粗放低下，大量的国有存量土地亟待盘活。“以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用”不仅是推进土地要素市场化配置的重要举措，更是平台公司利用存量土地资源优势参与城市更新的重点路径和必然选择。平台公司可以通过规划引领、原址改造等方式，积极开展对低效闲置存量土地分类处理、改造和重新开发，能够有效的显化土地资产、激发巨大的潜在土地价值和发展活力。

（三）城市更新的政策框架正在逐步完善

2021年3月政府工作报告明确：“发展壮大城市群和都市圈，实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量”，这是“城市更新”首次出现在政府工作报告中，并且“实施城市更新行动”也写入我国“十四五”规划中。自城市更新行动被高度重视以来，各地纷纷响应，目前已有深圳、上海、北京、重庆、天津、珠海、无锡、青岛、福州等多个城市发布了有关城市更新的实施方案或指导意见，对城市更新中的机构设置、发展理念、主要对象、建设运营模式、操作流程、关键保障等重点环节给予了明确规范和引导。有了政府关于城市更新行动的顶层推动，各相关部门制定的包括土地、规划、建设、财税等在内的细化配套政策文件也将会密集出台，政策体系的持续完善将有利于加快推动城市更新项目的落地实施。

（四）城市更新的金融支持正在加速创新

城市更新项目与房地产、城市基础设施建设等密切相关，覆盖面广、周期长、资金需求量大，仅靠财政资金难以维系，因此，各地方政府出台的城市更新支持政策中，都提到了推动金融领域创新，各地也在实践中加速落地相关举措。近年来，已有多地相继设立城市更新基金，如2017年广州成立了总规模达2000亿元的“广州城市更新基金”、2018年东莞设立城市更新基金、2021年上海、无锡宣布成立城市更新基金。这些城市更新基金的设立，有助于吸引更多的社会资本共同参与城市更新项目的规划、建设、开发及运营等，为城市更新项目提供充足的资金保障。此外，基础设施公募REITs的快速发展，也会成为城市更新项目重要的资金来源和渠道。

二、平台公司参与城市更新的主要问题

（一）债务负担问题

多地政府平台公司普遍债务高企，不仅是自身转型发展中的障碍，同样也是是其参与城市更新行动的客观问题。在城市更新项目中，有整治、改建、拆建等等，对项目主体的资金要求和融资能力也比较高。受限于高负债率的影响，多数平台公司的筹资规模、融资成本、资金流动性等都会受到较大影响，一定程度上给城市更新项目的稳定、持续开展会带来挑战。

（二）项目自平衡问题

城市更新涉及到的土地腾空、拆迁补偿和安置、建筑修缮与改造等都需要大量的资金安排，并且城市更新主体需按照政府认可的方案进行高标准的开发建设，这部分资金以及各阶段产生的高额财务成本都将是企业在做项目平衡时需要重点关注的现实问题。虽然不同类别的城市更新项目难点不同，但是如何通过项目开发收益实现整个项目的投入平衡，并在此基础上不增加自身的债务负担和实现企业的业务转型，是平台公司开展城市更新项目必须要解决的重要课题。

（三）城市运营问题

城市更新不仅仅是更新建筑本身，持续、创新、优质的城市运营服务才是城市更新的核心要义。平台公司作为城市建设运营的市场主体，相较于城市建设方面的卓越表现，城市运营服务能力尚显不足。在产业升级和消费结构升级的大背景下，城市更新向综合改造更新、有机更新迈进，文化传承、生态环保、智慧科技等理念日益与城市更新融合，城市更新趋势对项目主体的综合运营服务能力、产业导入能力、片区统筹能力、多方协作能力都提出了更高的要求和挑战。

三、平台公司参与城市更新的策略选择

（一）增强资金平衡能力

一方面，在充分利用财政专项资金的基础上，积极拓宽融资渠道，为城市更新项目提供资金保障。一是要加强项目统筹，利用最新土地收益分配政策，可以结合新城开发、片区开发、乡村振兴项目打包平衡城市更新项目，多渠道平衡城市更新改造的资金缺口；二是组建城市更新基金，积极引入社会资本方合作开发，特别是对于具备市场化运作条件的物业、医养、文体等服务项目，可引入具备一定资质和能力的社会资本方进行合作。另一方面，建立“全生命周期成本管理”，通过滚动开发模式平衡资金。按照部分安置、部分出售、分期投入、滚动开发的基本思路，统筹考虑城市更新项目各阶段的投入产出，最大程度实现开发周期内的资金动态自平衡，保证企业健康可持续发展，确保城市更新工作长期有效运行。

（二）增强项目运营服务能力

城市更新是循序渐进、久久为功的过程，平台公司必须外强筋骨，内练武功，提升综合服务能力和运营能力，实现既有业务与城市更新业务的紧密互动。一是在招商拓客服务环节，精准招商、引进税源。在现有政策框架下，对部分改造限制多、资金平衡难度大的城市更新项目，在启动之初提前开展精准招商，在城市更新项目方案的确定上也可以为未来业主“量体裁衣”。二是增强项目运营服务能力。对营运服务领域进行细分，根据物业类型、服务等级、收费标准等不同，提供个性化的服务；实施“多元化”战略，不断拓展多元化、高品质的增值服务，充分挖掘客户需求，提供高附加值服务，满足业主多元化服务需求，创造多点盈利。

（三）增强产业导入能力

产业是城市更新的灵魂，近年来，产城融合不断为城市更新注入新动能，如何把优势的产业导入进来是平台公司面临的新使命和新任务。一是要高度重视产业规划，以产业规划为抓手，以产业功能为出发点，围绕产业体系，通过产业策划研究形态策划，推进控制项目开发节奏。二是要注重自身资源整合，通过积极整合企业自身以及上下游资源，来搭建区域产业资源汇集平台，促进产业集聚。

（四）增强对外合作能力

一是要加强国企平台间的合作。充分利用大型央企、省属企业在规划设计、开发建设、产业导入、城市运营等方面的业务优势和资源优势，加强合作，更快更好地推动城市更新项目开发建设。二是要加强同民营企业的合作。在城市更新项目中，可通过股权合作模式、委托管理模式、协作顾问模式等加强同民营企业的合作，同时，可引入社会资本增加融资规模，引入运营机制激发城市更新项目活力，携手并进，共同推动产业转型升级、完善城市功能、提升城市形象。

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