面向城市更新和能源转型的地下空间产业机遇与发展路径 02
面向城市更新和能源转型的地下空间产业机遇与发展路径 02
中部地区
中部六省城镇化率处于60%—66%的加速发展阶段，叠加“中部崛起”战略及国家级城市群建设驱动，产业与人口集聚效应凸显，土地供需矛盾加剧，规模化开发地下空间已成必然选择。中部地区是我国粮食安全“压舱石”，六省耕地面积超4亿亩、占全国1/4，粮食产量占比约30%，全国13个粮食主产省份中有5个位于中部，可依托地下空间提升粮食储备能力。此外，以山西为代表的矿产资源大省，科学改造大规模废弃煤矿巷道实现资源化利用，亦是重要产业课题。鉴于此，中部地区应定位为快速追赶者与规模化应用标杆，以“快速规模化布局、系统性功能完善”为核心导向，布局以下特色产业领域。
1 推进新城地下空间规模化开发
在众多新城建设中，坚持规划超前，强化规划与监管衔接，推行地上地下一体化开发；聚焦成本效益平衡，优先采用成熟经济的工程技术方案，推广低成本适配性新技术。
2 地下储粮
以河南、湖南等产粮大省为核心，推进“双核-多点”的全国地下储粮基地规划布局，开发建设地下储粮洞室群，实现绿色节粮、土地节约、节能降耗和隐蔽安全，建成全国示范性地下生态粮仓。
3 废弃矿洞改造再利用
依托山西等省份的废弃矿洞资源，加强改造再利用相关的理论、技术及装备突破，发展“矿洞+储库、数据中心、文旅”等新型产业。
西部地区
西部地区土地面积占全国70%以上，地广人稀、生态脆弱；能源资源丰富，新能源产能富集；拥有全国八大国家级算力枢纽节点中的5个，在全国一体化算力网中占据重要地位；同时，是国家战略腹地和产业备份基地。鉴于此，该区域应围绕新能源储用、算电协同和能源战略储备，布局以下特色产业领域。
1 新能源储用协同
依托西部地区新能源富集的天然禀赋，为有效平抑新能源发电波动性，为“西电东送”国家工程提供稳定支撑，内蒙古、甘肃、陕西、青海可大力推进人工硐室压缩空气储能、地下抽水蓄能等新型储能设施建设。同时，陕西应加强地热能资源的开采利用。
2 “算电协同”导向下的地下数据中心
抢抓人工智能产业发展机遇，成渝地区、贵州、内蒙古、宁夏、甘肃五大算力网络国家枢纽节点，要结合区域内新能源产能布局，统筹开展“能源中枢-算力中枢”联合枢纽建设，促进数据中心参与电网调度和新能源就近消纳，降低数据中心能耗成本。
3 能源资源地下战略储备
围绕国家战略腹地建设与关键产业备份需求，四川、陕西、青海规模化布局油、气、氢等战略能源资源地下储库，筑牢产业安全发展的能源保障底线。
东北地区
东北地区冬季平均持续5—6个月，其间气温普遍低于–20℃，是我国重要农业与重工业基地，存量地下人防工程、地下商业街较多。结合人口变化与产业转型，该地区地下空间产业定位为振兴导向下的功能性补充者，布局以下特色产业领域。
1 老旧工业厂区开发
将沈阳、长春、哈尔滨、大连、抚顺等城市的重工业遗产活化为储粮、文旅、商业载体，利用闲置土地建设地下仓储，盘活存量资产。
2 地下废弃矿井改造
作为我国最早、最重要的重工业与能源基地，东北地区矿产开采历史超百年，废弃矿井数量居全国前列。探索在黑龙江、辽宁利用废弃矿井改建压缩空气储能、物资储备、地下种植、探险旅游等多元场景。
3 既有地下设施升级与互联互通
利用沈阳、哈尔滨、大连等城市大量的既有人防设施，开展智慧化改造和平战结合开发；在老旧城区针对“停车难”突出的区域，建设地下立体停车库，并通过新建地下人行步道，实现与地铁、商业等载体联通，激活城市商业活力。
地下空间产业发展的实践路径
坚持“战略导向-市场导向-创新导向-协同导向-价值创造导向”五位一体的产业发展原则，遵循“政策激励-市场需求”双轮驱动，聚焦新兴场景、加强科技创新，通过“供给侧深化产业链合作、需求侧拓展应用场景与服务”推动产业生态构建，积极创新商业模式和投融资机制，推动地下空间开发利用项目“经济价值-社会价值”双提升，最终实现精准市场布局和业务拓展（图1）。
强化政策激励，激活市场内生动力
地下空间开发具有不可逆性，且开发周期长，面临规划碎片化和权属不清问题，需要顶层设计，利用“规划-权属-政策”多重驱动和激励，破解市场参与主体“不愿投、不敢投、不会投”难题，激活市场内生动能。
1 推动构建“多规合一”的立体化规划体系，将地下空间纳入国土空间规划“一张图”
当前，部门间数据壁垒导致地下设施建设存在“重复开挖”，项目存在“先建设、后报规”情况。可以借鉴国外发达国家的经验，将地下空间纳入国土空间规划，明确垂直分层开发规则。
2 立法赋予地下空间使用权、收益权独立地位，建立全国统一的地下空间产权登记平台
通过立法明确地下空间使用权可单独出让、转让、抵押，降低企业拿地成本。建立统一的产业登记配套制度，实现权属信息透明化，降低交易成本，激活市场参与度。例如，可借鉴新加坡《地下空间法》，允许地方政府以“地下地契”形式出让使用权，企业通过租赁或作价出资获得长期收益权。
3 设立专项扶持基金和创新示范区，给予地下空间土地出让金减免和简化流程审批等政策，激活地下空间产业发展活力
探索设立“地下空间开发专项基金”，对地下储能系统、地下数据中心、智慧停车库、深层输排水及调蓄设施等项目给予优先低息贷款支持，降低企业初期投资。对重点支持的地下空间开发项目减免土地出让金，鼓励开发深层地下空间，开发深度越深，出让金越低甚至免除。允许企业通过“协议出让”方式获取地下空间使用权，简化审批流程。设立“地下空间创新示范区”，对入驻企业提供租金减免、税收优惠等政策，吸引产业链上下游企业集聚。
驱动科技创新，加速成果产业化落地
地下空间开发面临地质条件复杂、施工风险高、运维难度大等挑战，亟待在精细化勘察、智能化设计、安全高效建造、智慧化运维等方面突破关键核心技术，同步发展高端工程装备与新型工程材料；同时，要有完善的科技创新成果转化机制，推动新技术快速落地转化和迭代升级。
1 建立“需求导向-任务牵引”的协同攻关机制，制定关键技术攻关目录
由政府牵头成立地下空间技术创新联盟，整合高校、科研院所及龙头企业资源，编制地下空间关键技术、典型场景、重大工程和标志性成果清单，制定近、中、远期地下空间相关国家重点研发计划专项规划，协同攻关突破关键技术。地下空间领域的开发需要在全链条技术方面开展攻关（表2）。
2
完善技术成果转化机制，给予加计扣除、主动推广和奖励等政策，通过“政府采购-示范工程-标准引领”的模式推动新技术市场普及
对突破性技术给予研发费用加计扣除、专利快速审查等支持，缩短从实验室到工程应用的周期。政府主导投资的重大地下空间项目要优先推广采用新技术、新工艺、新材料及新装备，打造示范项目；对于验证效果较好的技术，可通过政策要求在新立项目中设置一定比例示范区，推动新技术规模化应用，从而形成“试点—验证—推广”的三阶段发展路径。同时，对应用新技术的项目给予优惠贷款或优先立项，实施成效显著、技术进步明显的项目可通过专项基金给予奖励。对经验证成熟的技术，应加快制定配套标准，有序纳入国家及行业相关标准体系。
深化产业链协同，实现产业要素高效配置
当前，地下空间产业链存在资源分散、产学研用脱节、要素匹配低效、业态零散、龙头带动不足、配套体系不完善等问题，且因产业兼具技术密集性与跨界融合性，高端复合型人才短缺、供需错配问题突出。该问题已成为制约产业效能释放与升级的核心瓶颈，亟待通过协同平台搭建、试点示范引领等举措破解短板、推动产业集聚发展。
1 搭建产学研用协同平台，促进要素精准对接。
1. 构建“国家级引领、区域级筑基、企业级冲锋”的三级创新联合体体系。国家级聚焦“硬科技”战略领域，发挥规划与基础支撑作用；区域级承上启下，结合区域特色组织协同攻关、搭建共性技术平台；企业级响应市场需求，负责产品快速研发迭代。完善市场化驱动机制，以“事前约定、动态调整”破解知识产权与利益分配难题，打通“上下联动”双向通道，激发企业活力，促进产业协同。
2. 建立“需求—供给”双清单对接机制。由发改、住建部门牵头组织企业发布“技术需求清单”，联动企业及科研院所发布“科技成果供给清单”，推动供需精准匹配。
3. 行业协会搭建资源整合平台。建立常态化交流机制，打造集洞察、对接、信任构建与合作于一体的高端品牌活动。
2 探索多元应用场景，拓展技术服务市场
立足城市功能升级与民生需求导向，精准挖掘地下空间多元应用场景。针对高密度城区交通拥堵痛点，拓展地下快速路、立体停车库；聚焦应急储备需求，建设地下物资仓储、人防避难综合体；顺应文旅消费趋势，开发地下文化展馆、沉浸式体验街区；瞄准市政提质需求，推进地下综合管廊、分布式能源站落地。政企协同调研梳理重点场景清单，加快推动与民生福祉、产业发展需求精准匹配的重点项目落地。
3 健全人才培育引进机制，强化产业智力支撑
由国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部联合编制《地下空间产业人才需求目录》，人力资源和社会保障部协同发布年度紧缺人才清单。推动企业与高校共建产业学院，推行“以企为主、产教融合、订单培养”的“2+2”学制，强化实操能力。靶向引进地质、岩土工程、智能建造等领域的人才，并对技术专家、青年骨干实行“一人一策”的优先引进政策。依托重大平台与工程，培育高水平创新团队，打造技术过硬、善解难题的高素质人才队伍，筑牢智力支撑。
创新商业模式，构建可持续投融资体系
地下空间开发投资规模大、回收周期长、收益预期不明朗，现有商业模式难以支撑可持续发展，需构建“投资—建设—运营”闭环增值机制；同时，项目融资渠道单一、风险对冲能力薄弱，制约社会资本参与积极性，亟待拓宽融资路径并健全风险保障体系。
1 推动城市地下空间开发利用“市场增值循环”
推广容积率补偿、地下商业税收减免及运营补贴政策，优化项目现金流与收益预期。对隧道、地下停车场等项目，确立“投资—建设—运营”闭环及付费机制，采用PPP/BOT（公共私营合作/“建设－经营－转让”）模式推进，通过引入社会资本，降低政府投资，缓解财政压力。推行TOT/TBT（“移交－经营－移交”/“移交－建设－移交”）模式，通过经营权转让，盘活地下污水处理厂等存量资源；政府可将TOT收益入股BOT项目强化控制权，投资方则依托TOT稳定现金流，降低融资与违约风险。推广EDO/TOD（生态环境导向的开发/以公共交通为导向的开发）模式，以区域生态治理、城市更新为基础，结合地下文商旅综合体、地下仓储等特色产业运营，通过“生态改善/城市更新—土地升值—产业反哺”的方式实现自平衡。针对地铁沿线开发项目，推进“一二级联动开发”，将站点周边土地开发权与轨道交通捆绑，土地增值收益反哺轨道交通建设投资。
2 拓宽多元融资渠道，完善风险保障机制
鼓励领军企业发挥资金和融资优势，通过自有资金、银行贷款、发行债券等方式为项目注入资金。扩大不动产投资信托基金（REITs）支持范围，允许存量地下项目发行公募REITs，通过REITs盘活存量资产回笼资金，优先推进城市更新项目。推行“多元投资+产业基金”模式，由政府引导基金、社保及保险资金联合设立地下空间产业基金，以股权投资参与项目，对优质项目给予优先信贷支持。由政府牵头联合保险公司设立地下空间项目再保险平台，对不可抗力灾害提供高比例赔付保障，投保资金按财政、既有收益、新建资金合理分摊。土地收益优化推行“上盖土地出让金返还”政策，允许项目公司获得站点周边地块出让金的50%—70%作为补贴。
结语
立足“十五五”开局之年，应深刻认识到，我国地下空间产业发展契合于城市更新和能源转型两大战略机遇，能够为我国经济社会发展注入强劲而持久的新动能。为此，需持续强化顶层设计与政策激励，坚定不移推进科技创新，系统深化产业链协同和商业模式创新，坚持精准布局、科学规划，推动一批标杆性示范工程与试点城市建设，探索形成可复制、可推广的产业发展模式，加快推动我国地下空间产业崛起。
