区政合一：国家级开发区改革的意涵厘定与逻辑阐释

我国的一系列国家级开发区陆续开展“区政合一”改革，旨在提升行政效能、推动区域经济协同发展。此种改革一方面要进行开发区管理机构同相关地方政府的组织整合，包括职权配置、部门设置、人员编制的整合，另一方面要进行开发区同相关行政区的地域统合。“区政合一”改革不仅可以消解管理机构与相关地方政府的部门重叠等问题，也能够避免管理机构与其他地方行政组织的权责纠葛，并且通过重新配置行政资源提升行政效能。“区政合一”改革有待于在法律框架之内加以规范和完善，可以从主体、对象、内容等方面进行优化。

国家级开发区   区政合一 行政效能   行政法治

一 问题的提出

在我国，国家级开发区系由国务院批准设立并由其有关部门审核公告，被定位为承载国家开发任务和国家优惠政策的一类经济功能区。就现有的国家级开发区而言，管理机构主治模式（准政府型管理机构体制）当属最为流行、最具影响的治理模式。在该模式之下，管理机构作为“准一级政府”对开发区进行属地管理，实际上行使着一级地方人民政府（以下简称“政府”）享有的多数行政职权。基于该模式，许多国家级开发区管理机构得以与县级、乡级政府分地而治，两者并立、互不统属。随着这些开发区由产业园区向综合城区转型，管理机构主治模式的局限日渐显现。开发区管理机构从法律上讲既不是一级地方政府，也不具有派出机关的地位。若要全面管理有关区域开发、产业发展、科技创新等行政事务以外的其他行政事务，它们必须依赖上级机关的政策供给。倘若政策供给不足，其行政资源势必有限；若政策供给充分，其行政成本则难免过高。因此，在管理机构主治模式之下，开发区在一些领域的行政效能总体偏低。在此背景下，一系列国家级开发区陆续进行了“区政合一”改革。

20世纪90年代初，国家级开发区的“区政合一”改革即已发轫。2010年前后，“区政合一”（也称“政区合一”）被正式提出。经由此种改革，部分国家级开发区摒弃了管理机构主治模式，由此确立了“区政合一”模式。长期以来，“区政合一”改革一直持续进行。在被誉为“开发区之乡”的江苏省——尤其是苏南地区，此种改革得到了比较普遍的推广。不仅如此，“区政合一”改革近些年获得了中央、地方立法不同程度的肯定，例如《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（2017）以及《江苏省开发区条例》《广西壮族自治区开发区条例》《山东省开发区条例》等。

表1列出了29个比较典型的“区政合一”改革实例，包括15个国家级经济技术开发区（以下简称“国家级经开区”）和14个国家级高新技术产业开发区（以下简称“国家级高新区”），它们分布于15个省级行政区、25个设区的市级（以下简称“市级”）行政区。其中的25个、4个国家级开发区分别同市辖区、镇进行“区政合一”，后者也被称为“区镇合一”。如表 1 所示，5个国家级经开区、6个国家级高新区分别在商务部、工业和信息化部组织开展的考核评价中位列综合排名前30名。尽管如此，从全国范围来看，国家级开发区的“区政合一”改革实践依然有限。

目前，“区政合一”改革受到的理论关注尚不充分。既有相关研究成果主要分为两类。其一为专门研究“区政合一”改革的成果。有论文基于武汉经开区、泰州医药高新区等个别开发区的改革实践进行研讨，有论文基于江苏省一省范围内开发区的改革实践进行研讨。这些成果往往依托于特定开发区的个体经验，没有全面考察“区政合一”改革的既有实践。其二为直接论及“区政合一”改革的其他成果。有论著介绍了此种改革的基本内容；有论文分析了此种改革的现实成因或者当下意义；有论文指出了此种改革的可能风险，即体制复归风险。这些成果同时涉及开发区管理体制改革的诸多议题，尚未深入阐释“区政合一”改革的特定机理。关于如何合理界定、准确研判、妥当推进这一改革，理论界目前缺乏充分共识。有鉴于此，本文尝试就国家级开发区的“区政合一”改革进行意涵厘定、逻辑阐释和方案分析，以期助力国家级开发区优化管理体制、提升行政效能。

二 “区政合一”改革的意涵厘定

关于“区政合一”改革，中央立法涉及较少，地方立法虽有所规定但并无界定。根据官方的惯常表述，经过此种改革，国家级开发区将实行“一班人马（一个机构、一套班子）、两块牌子”的体制。有学者提出：“所谓政区合一型开发区管理模式，是指开发区管委会与行政区合二为一”。该观点将开发区管理机构与行政区而非地方政府相对应，不够精准。笔者认为，“区政合一”改革的意涵有待于从组织、空间层面加以厘定：其一，它指开发区管理机构同地方政府的组织整合；其二，它指开发区同行政区的地域统合。其中，前一层意涵契合机构改革的具体语境；后一层意涵则贴合“区政合一”的字面含义。

（一）组织层面的意涵厘定

作为一类管理体制改革，“区政合一”改革应当作用于行政组织。它将开发区管理机构与地方政府整合为兼具双重身份的一个实体组织，该组织表现为“一班人马、两块牌子”的样态，可以同时使用地方政府和开发区管理机构的名义。在“区政合一”之后，国家级开发区管理机构与相应的地方政府通常共用一个官方网站。譬如，株洲市天元区政府（株洲高新区管委会）、杭州市滨江区政府（杭州高新区管委会）、广州市增城区政府（增城经开区管委会）官网的主页头部同时显示了二者的名称。

“区政合一”的核心意涵是“府委合并”这里的“府”“委”分别指地方政府和开发区管理机构，后者的具体名称通常为开发区管理委员会。在实践中，“府委合并”通常是以地方政府而非国家级开发区管理机构为组织原型实现的，此种做法有其现实考量。一般来说，地方政府的职权更加广泛、部门更加齐全、人员更加充足。改革后的开发区管理机构已然不再是独立的行政组织，此时的地方政府则不同于一般的地方政府，它得以接管国家级开发区并且承接相应的国家开发任务、国家优惠政策。“区政合一”改革既区别于使开发区管理机构同地方政府合署办公，也区别于将开发区管理机构划归地方政府。因此，开发区管理机构不会转变为地方政府的合署组织或者下属组织。另外，“区政合一”改革不同于撤销开发区管理机构的建制，也不同于剥离开发区的社会管理职能。它既保留了开发区管理机构的名义又合并了其实体。

“区政合一”与“体制复归”不宜相提并论。后者通常是指：在行政组织的改革或者转型过程中，其管理体制向传统模式或者原有范式复归的现象。需要注意的是，该概念的表述并不局限于“区政合一”改革的语境。而在此语境下，它主要是在两种意义上使用的。

第一种意义的“体制复归”带有比较中性的色彩。它系指管理机构主治模式向地方政府统管模式转变。依此理解，“区政合一”改革将使得开发区重归于管理机构成为“准政府”以前的情形。以此种“体制复归”描述“区政合一”不够准确。不同于一般的地方政府，同开发区管理机构合并的地方政府不仅得以承接专属开发区的优惠政策和行政职权，而且便于借鉴源自开发区的管理经验和组织架构，更有条件实现精兵简政、提质增效。

第二种意义的“体制复归”带有明显否定的意味。它系指精简高效的开发区管理体制被臃肿低效的行政区管理体制取代。照此理解，“区政合一”改革将使得开发区退回到精简组织机构、提升行政效能之前的状态。以此种“体制复归”评价“区政合一”属于误解。“区政合一”改革的主要目标乃是防止、消除而非触发、加剧这种“体制复归”。只要实施得当，该改革应有助于减少下级组织、工作人员的总体数量从而提升行政管理的整体效能。实际上，即使没有进行合并，地方政府、开发区管理机构也有可能发生这种意义的“体制复归”，从而陷入机构臃肿、人员庞杂、效能低下的境地。当然，“区政合一”改革必然经历机构、人员、职权的重组，因而也有可能发生此种“体制复归”。因此，下文主要在这种意义上表称这一概念。

从广义上说，“区政合一”改革不仅指向国家行政组织的合并，也指向其他国家机关的合并以及党组织的合并。相当一部分国家级开发区除了设有管理机构之外，还设有人民代表大会（以下简称“人大”）工作机构、监察机构、人民法院（以下简称“法院”）和人民检察院（以下简称“检察院”），可谓“五脏俱全”。其中，国家级开发区法院、检察院与一般基层法院、检察院具有比较类似的机构属性和职能定位。在“区政合一”的过程中，两类法院、检察院通常也会发生合并。至于党在国家级开发区的工作机构，原本同管理机构合署，改革后与地方党委合并。

（二）空间层面的意涵厘定

随着管理机构主治模式的确立，众多国家级开发区在不同程度上脱离了县级、乡级政府或街道办事处的属地管辖，这也就在实质上造成了相关县级、乡级行政区的割裂。而“区政合一”改革旨在实现国家级开发区与两级行政区的“由分到合”。经由这一改革，除非涉及国家级开发区的专门事项，两者之间在行政管理上的此彼疆界不复存在。由于不同国家级开发区与相应县级、乡级行政区的空间关系有所差异，“区政合一”改革存在两种情况。其一，当开发区不跨相关行政区时，“区政合一”一般不会引起行政区域界线的变更，成都经开区同成都市龙泉驿区的“区政合一”即属其例。其二，当开发区跨相关行政区时，“区政合一”很有可能引起行政区域界线的变更，苏州高新区同苏州市虎丘区的“区政合一”即属其例。至于以国家级开发区为基础设立行政区，尽管保留了管理机构的建制，但不适宜归入“区政合一”改革的范畴。

国家级开发区与行政区的地域统合不等于两者的地域重合。将前者扩张至后者的地域范围实非“区政合一”改革的题中之意。不容否认，某些国家级开发区实行“区政合一”的现实动因之一在于：为开发区开拓发展空间同时为行政区提供优惠政策。譬如，乌鲁木齐经开区的发展曾经遭遇土地瓶颈。后来的“区政合一”，使开发区（头屯河区）的规划管理面积，一步扩展为480平方公里，比开发区设立之初的面积增长了100多倍。在“区政合一”的过程中，模糊化处理开发区边界的现象时常发生。但是，确定国家级开发区的地域范围属于中央事权。自然资源部住房和城乡建设部公布的《国家级开发区四至范围公告目录》（2018年版）列明了“国务院批复面积”和“开发区四至范围”。“区政合一”改革属于地方层面的管理体制改革，不应自行变动国务院及其有关部门为国家级开发区划定的地域范围。

三 “区政合一”改革的逻辑阐释

（一）“区政合一”改革的基本价值

在管理机构主治模式之下，国家级开发区不仅面临法律依据不足的困境，也存在行政效能低下的局限。“区政合一”改革有助于这些开发区消解法律困境、破解体制局限。当然，此种改革能够在何种程度上提升行政效能，最终取决于它在多大程度上进行了组织简化和组织优化。

1. 法律依据不足的困境及其消解

长期盛行于国家级开发区的管理机构主治模式一直缺乏充分的法律依据。严格地说，开发区管理机构难以被定性为地方政府的派出机关，因而难以承接综合性的行政职权。从根本上说，行政组织应该由法律予以定性和赋权。当然，法律可以将某些行政组织事项交由行政法规予以规定。至于地方性法规，只能基于法律的原则性规定对开发区管理机构进行赋权。以下逐一分析法律、行政法规和地方性法规的相关规定。

其一是法律的相关规定。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称“《地方组织法》”）第85条第1款，省、自治区政府可以设立派出机关。但是，国家级开发区管理机构并非由省、自治区政府直接设立。根据该条第2、3款，县、自治县政府可以将区公所设为其派出机关，市辖区、不设区的市的政府可以将街道办事处（以下简称“街道办”）设为其派出机关。开发区管理机构显然不在其列。早已有学者建议：通过修改《地方组织法》明确规定特定层级的地方政府可以设立开发区管理机构。但该法在2022年修正时并未加入相关规定。另外，《地方组织法》以及其他法律均未规定市级政府可以设立派出机关。值得一提的是，《中华人民共和国安全生产法》（2014年修正文本）第8条第3款含有“开发区管理机构等地方人民政府的派出机关”的表述，但在该法于2021年修正之后，这一附带的定性不复存在。

其二是行政法规的相关规定。根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第11 条第2项，各级政府的组织、职权事项只能制定法律。若将开发区管理机构作为地方政府的派出组织，它的性质、职权也应该由法律规定。不过，根据该法第12条，基于全国人大及其常委会的授权决定，国务院可就开发区管理机构先行制定行政法规。但是，此类授权决定、行政法规尚付阙如。另外，《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（2017）的确将开发区管理机构表述为“所在地人民政府的派出机关”。但该意见只是国务院的其他规范性文件，不属于行政法规。

其三是地方性法规的相关规定。一些开发区（管理）条例将开发区管理机构定性为特定层级地方政府的“派出机关”。根据笔者的考察，在所有17部现行通用型开发区条例中，7部条例均属此类。另外，更多的开发区条例赋予了这些管理机构一系列社会管理职权。作为地方性法规，开发区条例当属位阶较高的地方立法。但是，它们的此类定性、赋权本身缺乏足够的法律基础，因而不足以为管理机构主治模式提供依据。从前述《立法法》第11条第2项的意思来看，地方性法规不具备向开发区管理机构宽泛赋权的法律空间。

综上，管理机构主治模式与《地方组织法》《立法法》等法律的顶层制度设计存在明显抵牾。然而，通过修改相关法律为此种模式提供制度空间当前不具有现实可行性。这一路径不仅缺乏中央层面的立法共识，也背离了国家级开发区的既有定位。而“区政合一”改革正是转变治理模式的基本进路之一。经由这一改革，行政职权集于一体。一方面，特定地方政府（开发区管理机构）将全面承接国家级开发区专属的优惠政策以及上级人大赋予、上级政府授予的行政职权。另一方面，它也将统一管理国家级开发区的社会管理事务和区域开发事务。开发区管理机构在改革之后不再是单独设立的实体组织。因此，如何为其定性、对其赋权等法律难题将在实质上得以纾解。而与之合并的地方政府负责开发区内的社会管理事务、区域开发事务通常没有明显的法律困境和体制障碍。

2. 行政投入过高的局限及其破解

管理机构主治模式使得许多国家级开发区遭遇高投入、低产出的体制局限。此种局限随着开发区的发展而逐渐显露。

在管理机构主治模式之下，国家级开发区的管理机构往往具有较大的规模，其工作部门比较齐备并都配备一定数量的工作人员。这些管理机构实际上成了与县级、乡级政府并立平行的“准政府”，两者具备各自的工作部门、工作队伍。而且，随着运行时间增长，这些机构往往还会不断膨胀，其主要原因有二：其一是对于管理机构属地管理的路径依赖。既然业已设立的管理机构可以胜任专门行政事务，那么它们似乎也可以处理一般行政事务。为了应对日渐繁重的行政事务，扩大其规模或许顺理成章。其二是对于公务员群体的组织考量。地方行政机关系统的公务员群体确有动机通过扩大管理机构的规模来拓展任职、升职空间。开发区管理机构与地方政府都具有自我膨胀的倾向。但不同于地方政府，这些管理机构既不存在本级人大，也不由上一级人大（上一级政府的本级人大）产生，其扩容增编缺乏直接的民主审议和人大监督。

目前，一些国家级开发区管理机构在规模上已经接近甚至超过所在市级行政区的多数县级政府。这里通过对比长春市朝阳区政府与长春经开区、长春净月高新区管委会的部门数量加以说明。根据2023 年的官方统计数据（详见官网），就地区生产总值（GDP）而言，朝阳区居于长春市各县级行政区之首，而且，该区也高于长春经开区、长春净月高新区这两个国家级开发区。但是，朝阳区政府只有22个“部门”；长春经开区管委会则分别有29个“机关”单位（不含乡级政府、街道办）和14个“事业”单位（行政性事业单位）；长春净月高新区则有 30 个组成部门（含“党政综合办公室”）。显然，从部门数量来看，长春经开区、长春净月高新区均多于长春市朝阳区。此种情形在全国范围内不乏其例。“区政合一”改革有助于消除国家级开发区管理机构与并行地方政府之间的部门重叠、人员冗余，从而节约行政成本。

3. 行政产出过低的局限及其破解

在管理机构主治模式之下，国家级开发区管理机构往往具有广泛的职权。它们嵌入地方行政组织系统，挤占其他组织行使权力的地理空间。如此一来，两者之间势必存在某种程度的权责纠葛，本已相当复杂的条块关系因而更加错综复杂。这不利于国家级开发区之区域开发事务、社会管理事务的有序安排。从这个意义上说，管理机构主治模式将在总体上导致行政产出减少。

如图1所示，国家级开发区管理机构与四类行政组织之间存在不同的职权关系。其中，中央归口管理部门和上级地方政府分别对这些管理机构进行业务指导和属地领导。基于此种纵向关系，管理机构与中央归口管理部门、上级地方政府之间基本上不存在职权冲突。不过，管理机构与其他两大类行政组织之间则另当别论。其中，管理机构与并行地方政府之间的职权冲突最为明显，两者处于直接的业务重叠关系。作为省级开发区的福建东侨经济开发区与宁德市蕉城区曾因管辖区域发生激烈争执。类似争议也时常发生于国家级开发区与县级行政区之间。而在四种下级行政组织当中，上一级政府派驻机构、托管乡级政府也时常与管理机构发生职权摩擦。由于存在职权分割，各地方政府在一个或者多个特定领域势必相互影响，它们出于自身短期利益实施的个体行为将有损于整体效率。由于彼此的职权界限不够明晰，开发区管理机构与并行地方政府更有可能遭遇制度性集体行动困境。长沙高新区管委会、湖南湘江新区管委会与长沙市岳麓区政府在某项目的开发成本分摊和产业收益分成比例上就曾陷入此种困境。综上，由于国家级开发区管理机构的嵌入，地方行政组织系统将不可避免地产生排异反应。追根溯源，此种情形可以归因于管理机构本身的职权来源问题。

现行宪法、法律以及行政法规均未直接涉及国家级开发区管理机构，更遑论明确规定其行政职权。另外，将这些管理机构定性为地方政府的派出机关存在法律障碍。这就意味着，法律、行政法规为派出机关概括规定或者具体规定的行政职权原则上不及于开发区管理机构。这些职权包括但不限于行政处罚权、行政许可权、行政强制权和行政复议权。这里以后者为例加以说明。根据《中华人民共和国行政复议法》第4条第1款和第24条第3项，只有县级以上政府以及省、自治区政府依法设立的派出机关可以充当行政复议机关。依据比较权威的法律释义，“我国省、自治区人民政府设立的派出机关主要是行政公署、盟”。显然，国家开发区管理机构不在其列。

基于管理机构主治模式，国家级开发区管理机构得以平行于县级或者乡级政府，相当一部分管理机构甚至托管了乡级政府。为了应对现实的管理需求，省级、市级的人大、政府对于这些管理机构进行了比较宽泛的赋权和授权。从《中华人民共和国行政复议法》的前述规定来看，开发区管理机构原本没有行政复议权。但是，当其工作部门或者托管乡级政府成为行政复议被申请人时，较之于上一级政府或者并行地方政府，它们充当行政复议机关似乎更加便利。因此，在实践中，这些管理机构确有可能仅基于省市两级人大、政府的赋权、授权而管辖复议案件。此种赋权、授权具有双重实效：其一是上级管理权限在层级上的下放；其二是属地管理权限在主体上的转移。然而，这些管理机构在法律地位上毕竟有别于行政公署、区公所和街道办。所以，它们只是部分地承接了原本属于并行地方政府的行政职权。不仅如此，自上而下的赋权、授权时常是笼统的、临时的，这就弱化了管理机构之职权行使的确定性和稳定性。因此，行政相对人时常难以准确、及时、全面地了解管理机构与并行地方政府因时因地而异的职权分配。实际上，管理机构工作人员有时也不免陷入此种迷思。

“区政合一”改革有助于避免国家级开发区管理机构与其他地方行政组织之间的权责纠葛和机制内耗，从而保证行政效能。经由这一改革，开发区管理机构与特定的县级、乡级政府“合二为一”，合并之后的地方政府（开发区管理机构）得以拥有管理经济和社会公共事务的一切权限与责任。如此一来，原开发区管理机构与其他地方行政组织的诸多权责纠葛便得以消解，整个地方行政组织系统的职权关系也得以理顺。例如，在实行“区政合一”以后的四年中，乌鲁木齐市新市区（乌鲁木齐高新区）成为新疆最具活力的区域之一。“‘合并’不仅没有降低高新区的科技特色，也没有失去新市区原有社会管理的巨大优势”。但有学者称：“开发区仍然承担着国家和地方创新发展的使命，开发区与行政区分立仍有其合理性，开发区管委会治理模式仍然契合全面深化改革的时代主题。”诚然，逻辑命题和经验事实有时似乎不甚相符。长期以来，以苏州工业园区为代表的部分国家级开发区一直采用管理机构主治模式，但它们在业界的标杆地位和示范作用不容争辩。不过，它们的成功乃是多元因素的共同结果，不宜就此以偏概全。

（二）“区政合一”改革的特定优势

除了“区政合一”以外，剥离开发区社会管理职能、撤销开发区建制也有可能实现国家级开发区治理模式的转变。为了表述的便利，下文分别将这两条基本进路称为“剥离职能”和“撤销建制”。当然，还有一条“以区建政”的路径：以国家级开发区为基础设立市辖区、不设区的市或者镇、街道。但在现阶段，国务院、省级政府对于设立县级、乡级行政区的审批尺度较严。所以，“以区建政”在实践中并非易事，数量有限的实例如：以常州高新区为基础设立常州市新北区；以无锡高新区为基础设立无锡市新吴区。

在图2所示的三条基本进路中，“剥离职能”相对保守，“撤销建制”比较激进，两者各有优长。作为一条中间道路，“区政合一”相对于这两条进路亦有特定优势。以下分而述之。

1. 相对于“剥离职能”进路的优势

近年来，“剥离职能”作为转变国家级开发区治理模式的进路在一些省份颇受关注。该进路将导向府委协治模式。《山东省开发区条例》第6条第3款规定：“开发区应当坚持发展实体经济为主的功能定位，具备国家和省规定条件的，逐步剥离社会事务管理职能，交由属地政府承担。”《湖南省开发区条例》《河南省开发区高质量发展促进条例》亦有类似规定。在长沙市，包括国家级开发区在内的“各园区积极探索小管委会、大公司的管理体制”，“初步实现园区行政职能与经营职能分离、管理机构与开发运营企业分离，进一步剥离社会事务，厘清园区与街道及区直部门的职责”。“剥离职能”可以推动国家级开发区管理机构的组织形态由“大而全”转向“小而精”。原因在于，管理机构的部门设置、人员编制基本上取决于其职权配置。

较之于“区政合一”，“剥离职能”的主要优点有二。其一，更有利于避免体制复归。被剥离社会管理职能之后，管理机构依然是单独设立的实体组织，但其组织体系得以大幅精简。此种“小型管委会”在规模上明显小于地方政府。其二，更有利于突破空间限制。对于跨县级、乡级行政区的开发区，“剥离职能”一般无需同时考虑行政区域界线的变更，在操作上比较便利。

然而，相对于“剥离职能”，“区政合一”也具有四个优势。第一，更有助于理顺职权关系。即使被完全剥离社会管理职能，开发区管理机构依然属于相对独立的实体组织，具有一系列专门行政职权。它们与相关地方行政组织的职权关系仍有必要反复磨合、不断调适。而“区政合一”可以达到“府委一体”，能在更大程度上简化职权关系。第二，更有助于统合行政资源。经由“剥离职能”这一进路，管理机构与地方政府得以协同治理国家级开发区。不过，两者的治理领域无法实现绝对的泾渭分明，分化的行政资源时常需要通过博弈、协商方可共享。而“区政合一”可以消除行政资源的组织壁垒。第三，更有助于保障执法。在人口、经济体量较大的国家级开发区，管理机构往往分担了大量的社会管理事务。倘若在“剥离职能”的同时将有关工作部门、工作人员“一刀切”，地方政府将面临执法力量相对不足的问题。“区政合一”更有可能保留执法力量，尤其是具有专长的管理人才。第四，更有助于合并其他机关。如前所述，部分国家级开发区不仅设有管理机构，还设有法院和检察院。这两院的设立和运行同样存在不同程度的合法性、合理性问题。“区政合一”可以同时实现国家级开发区法院、检察院与一般基层法院、检察院的合并。

2. 相对于“撤销建制”进路的优势

较之于“剥离职能”和“区政合一”，“撤销建制”近年来在政学两界较少被提及。但亦有个别省份的开发区条例肯定了这一进路。例如，《湖南省开发区条例》第10条第1款规定：“创新开发区运营机制”，“支持开发区探索不设立管理机构的运营模式，促进开发区管理模式实现公司化运作、政府化服务。”实际上，就国家级开发区所面临的法律困境、体制局限而言，该进路不失为釜底抽薪的组织策略，它将导向政府统管模式。

较之于“区政合一”，“撤销建制”可以在更大程度上减少行政组织并且回归行政法治。管理机构并非国家级开发区不可或缺的“标配”。一般认为，开发区的三要素包括开发区域、管理体制和优惠政策，其中的管理体制未必需要依托专门的管理机构。从《上海市经济技术开发区条例》等1990年前后制定的开发区条例来看，最早一批被定性为“开发区管理机构”的行政组织乃是较高层级地方政府的主管部门而非其派出组织。不同于“撤销建制”，“区政合一”意在合并而非取消管理机构。它应当避免使地方政府过度膨胀，也需要为管理机构合理定性。相对于“撤销建制”，“区政合一”也具有三个优势。第一，更有助于规避转型障碍。一方面，管理机构在国家级开发区的普遍设立、长期存续已在某种程度上造成了如下错误认知：国家级开发区与其管理机构相生相伴。完全改变此种思维定势尚需时日。另一方面，一旦直接撤销管理机构的建制，其多数工作人员必然面临分流。这将给国家级开发区转变治理模式带来一定阻力。第二，更有助于保存执法力量。前文已有论述，此处不赘。第三，更有助于优化政府结构。以“区政合一”为契机，地方政府可以借鉴管理机构有益的体制经验，优化自身的管理架构。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第7条规定：“县级以上各级人民政府行政机构不得干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作，不得要求下级人民政府设立与其业务对口的行政机构。”基于该规定，地方政府完全可以效仿部分开发区管理机构实行大部门制。有学者指出：开发区管理机构的普遍设立可以在一定程度上归因于企业与地方政府打交道的成本过高。由此可见，就提升行政效能、完善公共服务而言，优化地方政府本身的结构会是有效的举措。

四 “区政合一”改革的方案分析

现行法律、法规、规章均未就“区政合一”改革提供具体方案。虽然少数通用型开发区条例直接涉及此种改革，但相关规定均为方向指引而非操作指南。应该看到，“区政合一”改革乃是对于行政法治的回归，它本身并不需要开发区条例或者其他立法提供直接依据。至于其具体举措，由于法无明示，仍有待于在实践中予以探索。当然，重要改革须得于法有据方能行稳致远。为了增进“区政合一”改革的科学性、合理性，下文将从三个方面进行方案分析。

（一）适格的改革主体

国家级开发区的“区政合一”改革存在多元主体，可以分为决策主体和实施主体。从目前公开的官方信息来看，相关改革主体及其权责分工不是很明晰。

1. 决策主体

在多数情况下，“区政合一”改革是由省级党委、政府或者市级党委、政府直接决策并且统筹部署的。对于是否启动此种改革，国家级开发区管理机构与特定地方政府并不容易自行达成合意，原因有二。其一，前者已然是独立的实体组织，较之于后者往往具备高配的领导职位和更强的政策支持，缺少自我革新的内生动力。其二，后者并非前者的上级机关，缺乏单方决策的主导权限。

在现阶段，由省市两级的党委、政府作为“区政合一”改革的决策主体是恰当的。有学者针对我国政府结构提出了“三级科层组织模型”。根据该理论模型，就国家级开发区承担的特定行政任务而言，国务院商务部门、工业和信息化部门以及省级政府通常是委托方，市级政府一般是管理方。前者掌握了目标设定权、检查验收权和激励分配权，而管理机构则是代理方，负责具体执行前述任务。所以，由省市两级政府充当决策主体有利于确保国家级开发区的行政任务与行政组织的适配性。另外，基于《中国共产党机构编制工作条例》《中华人民共和国公务员法》确立的党管机构编制、党管干部原则，省市两级党委也应该是当然的决策主体。

相对于市级党委、政府，省级党委、政府具有更高的政治权威和更多的行政资源，可以在更大程度上保证“区政合一”改革的系统性、整体性、协同性，同时可以在更大范围内避免各国家级开发区出现过度的产业、规划和发展的雷同。所以，省级党委、政府更加适合作为此种改革的决策主体。

从长远来看，若能由中共中央、国务院进行总体布局和统筹安排，“区政合一”改革将得到更为普遍的推广和更加有序的推进。长期以来，国家级开发区承担的国家开发任务、国家优惠政策由中央予以决定，但其采用的治理模式则基本上由地方进行选择。因此，“区政合一”改革的主要举措和最终成效难免存在明显的地区差异。此种改革固然应该注重因地制宜，但也要遵循一般规律。我国是单一制国家，针对地方行政组织的重要改革，中共中央、国务院当然有权从宏观层面作出决策、开展指导监督。

2. 实施主体

“区政合一”改革的实施主体可以分为三个类别。第一类为合并管理机构的决定机关。它是主要的实施主体，对于此种改革来说必不可少。关于何者有权决定国家级开发区管理机构与并行地方政府的合并，现行立法语焉不详。但从逻辑上说，既然市级、县级政府不仅是这些管理机构的设立机关，也是其并行地方政府的上一级政府，那么前者就应有权决定后二者的合并。当然，“府委合并”必定涉及编制调整事宜，市级、县级机构编制管理机关必须参与其中，负责具体的编制调整工作。

第二类为变更行政区域界线的审批机关。一些国家级开发区的“区政合一”改革将引起行政区域界线的变更，而这种变更需要得到国务院或者省级政府的批准。根据《行政区划管理条例》的相关规定，国务院负责审批县、市、市辖区之界线的重大变更，可以授权省级政府审批县、市、市辖区之部分界线的变更，省级政府审批乡、民族乡、镇之界线的变更。

第三类为有关领导人员的任免机关。经过“区政合一”改革，原地方政府及其工作部门的有关领导人员必将发生一定幅度的变动。根据《地方组织法》的相关规定，县级、乡级人大选举本级政府的正副职领导人员；县级人大常委会决定本级政府副职领导人员的个别任免，并且决定本级政府工作部门正职领导人员的任免。有必要强调的是，虽然市级政府可以决定国家级开发区管理机构同特定下级政府的合并，但它本身无权直接任免下级政府及其工作部门的有关领导人员。

（二）适合的改革对象

“区政合一”改革并不适合所有国家级开发区。对于被剥离社会管理职能的开发区，此种改革的实际功用相对有限；对于撤销了管理机构建制或者形成了行政区的开发区，此种改革的主要目标已然实现。不仅如此，“区政合一”改革并不适用于所有采用管理机构主治模式的国家级开发区，其对象的选定至少应该考虑三个方面的因素。

第一，“区政合一”改革需要考虑国家级开发区的空间布局。单纯从行政区划的视角来看，国家级开发区所跨的县级行政区越多，其“区政合一”的难度就越大。譬如，成都高新区地跨成都市武侯区、郫都区、双流区和简阳市（不设区的市），并且托管了这三区一市的若干街道。对于跨县级行政区的国家级开发区而言，此种改革有赖于相关县级行政区的界线变更或者开发区本身的地域限缩。具体而言，如果开发区的主体部分地处不同的县级行政区，主要应该考虑变更行政区界线；如果开发区的个别小型园区（组团）散布于其他县级行政区，则主要应该考虑限缩开发区地域。总体来说，对于跨两个甚至多个县级行政区的国家级开发区，“剥离职能”较之于“区政合一”通常是更加可行的进路。

第二，“区政合一”改革需要考虑国家级开发区的人口、经济体量。一些国家级开发区在人口体量或者经济体量上已然超越了其周边的大多数县级行政区，甚至其所在市级行政区的所有县级行政区，包括已与其他国家级开发区实行“区政合一”的县级行政区。若能协调相关县级行政区的发展，对于大体量的国家级开发区来说，“以区建政”相对于“区政合一”应该是更加理想的进路。开发区是在原行政区划基础上的尺度重组与地域重构。虽然所有国家级开发区均被定性为功能区，但特定国家级开发区确有可能发展成为行政区。

第三，“区政合一”改革需要考虑国家级开发区的隶属关系。在同一个省级或者市级行政区，就人口、经济体量和地域面积而言，国家级开发区通常不及国家级新区。不仅如此，特定的国家级新区有可能涵盖一个甚至数个国家级开发区，上海浦东新区、天津滨海新区在成为市辖区之前即为此类。基于“叠床架屋”的机构设置，开发区管理机构有可能成为新区管理机构的下属组织。在这种情况下，对国家级开发区进行“区政合一”就有必要考虑它与国家级新区的隶属关系。一般来说，两类功能区的“区政合一”应当协同推进。湖南湘江新区、长沙高新区与长沙市岳麓区的“区政合一”即为典型实例。

最后需要讨论的是，“区政合一”是否仅适合发育成熟、效益良好的国家级开发区。诚如前述，在“区政合一”改革过程中，国家级开发区并非全然没有体制复归的风险，尚未发育成熟的开发区更是如此。不过，国家级开发区四十多年以来的发展历程表明，管理机构主治模式并非其必要的过渡性范式。而且，相对于省级开发区以及其他开发区，国家级开发区通常具有比较丰富的建设经验。从实践来看，一些开发区在升级为国家级开发区不久之后即进行了“区政合一”改革，并取得了比较理想的效果。例如，昆山高新区于2010年获批为国家级开发区，于2012年实行“区政合一”改革。该改革“解决了开发区行政主体缺失的问题，提高了开发区的服务和治理能力”。在 2023年全国镇域经济500强中，与昆山高新区实行“区政合一”的昆山市玉山镇位居第一。所以，对于国家级开发区来说，提质增效应当作为开展此种改革的主要目标而非基本条件。

（三）适当的改革内容

同大多数其他类型的地方机构改革一样，“区政合一”改革同样应当以组织简化和组织优化为核心内容。基于此种改革形成的地方政府（开发区管理机构）区别于一般意义的地方政府，前者得以承继原地方政府与原管理机构的所有行政职权，因而兼具存量型的社会管理职能和增量型的区域开发职能。所以，在应然意义上，此种改革的内容具备两个方面的特征。一方面，其组织简化应该坚持整体标准，综合考虑原开发区管理机构与原地方政府的总体规模；另一方面，其组织优化应该坚持特定导向，充分关照国家级开发区的区域开发事务以及社会管理事务。

1. 组织简化

“区政合一”改革应该在客观条件允许的范围内实现充分的组织简化，即组织“瘦身”。经由此种改革，就下属组织、工作人员的数量而言，地方政府（开发区管理机构）必须少于原地方政府和原开发区管理机构的二者之和，但可以适度地多于二者之一。毕竟，经过数年到十几年的持续发展，许多国家级开发区的人口、经济体量已经相当可观，其行政事务因而变得比较繁重。如前所述，“区政合一”改革在宏观维度上是“合二为一”的组织整合。不宜仅以原地方政府或者原开发区管理机构一家的组织规模来评判此种改革在组织简化方面的成效。但是，经由此种改革，行政编制、事业编制以及聘任制职位总体上都将有所减少，领导职位尤其如此。为了尽可能减小阻力、减少风险，“区政合一”改革有必要积极稳妥地推进相关工作人员的分流安置，兼顾效率与公平。

2. 组织优化

“区政合一”改革应该在客观条件允许的范围内实现充分的组织优化，即组织“健身”。《国务院关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》（2020年）提出：“优化内部管理架构，实行扁平化管理，整合归并内设机构，实行大部门制，合理配置内设机构职能。”从理论上说，该要求可以适用于所有的国家级开发区，尤其是实行“区政合一”的国家级开发区。作为许多开发区管理机构的成功经验，采用大部门制、扁平化架构有助于优化地方政府（开发区管理机构）的组织体系，使其能够更加有效地维护市场秩序、提供公共服务、保障合法权益。对于原地方政府、原开发区管理机构的工作部门和工作人员，此种改革应当根据工作实绩、专业水平、社会需求等标准加以重组、进行取舍，如此方能避免开发区复归传统体制。

组织优化需要突出重点。实际上，“区政合一”改革为国家级开发区的精兵简政、提质增效提供了不可多得的机遇。通过“区政合一”改革对机构设置、人员编制进行重构时，应当重点考虑国家级开发区的发展需求。要在目标优先性、机构设置和人员安排上，充分保持和发展国家高新区的创新和产业服务能力。另外，在改革之后地方政府（开发区管理机构）的组织架构当中，专门负责区域开发事务的工作部门不仅应予保留，而且应予充实。比较典型的实例如苏州市虎丘区政府（苏州高新区管委会）的数据局、成都市龙泉驿区政府（成都经开区）的新经济和科技局。这些部门可以一并负责开发区以及开发区以外行政区的相关事务，在不同区域推行不同政策，有所侧重地推进新质生产力的发展。