郭爱君:“双循环”格局下县域经济发展的新思路

党的十九届五中全会提出“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。这是党中央根据国际国内形势的新变化，全球价值链、产业链和供应链重构的新需求，中国经济高质量发展新面向，新时代供给侧结构性改革新需要等特点，及时作出的未来较长一段时间内必须遵循的重大战略部署。

县域经济是以县级行政区划为地理空间载体，以县城为中心、以乡镇为纽带、以农村为腹地的区域经济发展形式。一般而言，县域经济具有较为明显的行政区划特征，其区域发展界限明晰，主要以县级行政区疆域为界限，涵盖了县城、中心乡镇（或集镇）、村落等发展载体，国有或集体中小企业、乡镇企业、服务产业、农业经济等产业内容。《2020中国县域经济百强研究》报告显示，中国百强县以占全国不到2%的土地、7%的人口，创造了全国约十分之一的国内生产总值，这意味着县域经济已经成为经济高质量发展的新引擎。

“郡县治，天下安”。县域经济既是承载中国经济发展重大战略部署的微观基础，也是城市经济与乡村经济融合发展的重要纽带，还是一二三产业协同发展与结构优化的重要载体。目前，在国际国内环境变化的基础上，在全球价值链、产业链和供应链重构的框架下，在构建国内国际双循环相互促进的新发展格局的战略需求下，找准县域经济发展的重要位置，厘清县域经济发展在“双循环”背景下的新特征及面临的挑战，进而明确“双循环”视角下县域经济发展对策，具有十分重要的理论价值和现实诉求。

“双循环”新发展格局及内外循环之间的辩证关系

改革开放以来，我国历来重视充分发挥内循环和外循环两个循环的作用，充分凭借“两个市场”和“两种资源”来促进经济快速增长和结构调整升级。而中美经贸摩擦和世界范围内的疫情冲击，导致逆全球化趋势泛滥，这使得通过外循环获取资金、技术、人才和市场以推动经济发展的传统路径受到极大挑战。新时代中国经济发展中，对“两个市场”和“两种资源”的利用将处在一种新的场景下，这种新场景以国内需求低迷、国际需求萎缩以及大国发展战略迫切需要充分挖掘“两个市场”和“两种资源”的潜能等为特征，由此国内国际双循环相互促进的新发展格局应运而生。

“双循环”新发展格局具有坚实的制度基础、供给基础和需求基础。一是具有坚实的制度基础。新中国成立70多年来，中国经济快速增长，不仅形成了中国特色社会主义制度，更在此基础上探索出了如何科学处理内循环、外循环关系的平衡策略。二是具有坚实的供给基础。新中国成立70多年尤其是改革开放以来，中国工业供给体系实现了规模、量级等的历史性飞跃，既拥有联合国产业分类中全部的工业门类，更是在不断强化国内市场和国外资源利用中成长为全球制造业第一大国。这为新时代“双循环”场景架构打下了坚实的供给基础。三是具有坚实的需求基础。新中国成立70多年来，我国居民收入大幅度增加，成为拥有全球规模最大、最具成长性的中等收入群体的国家，加之医疗服务水平不断提高、人口规模不断扩大、长寿人口存量水平不断提高，中国已经成为全球第二大消费市场，消费对经济增长的贡献率稳步提升，这为“双循环”新发展格局打下坚实的需求基础。

“双循环”新发展格局是应对全球供应链、产业链和价值链本地化、区域极化和全球差距扩大化等国际环境变化的必然选择。 “双循环”新发展格局中的国内循环与国际循环之间有着科学的辩证关系。首先，“双循环”不是舍弃国内循环的国际循环，也不是舍弃国际循环的国内循环，而是相互影响、相互促进、相互交融、相得益彰的两个循环之间的咬合。其次，“双循环”提倡充分发挥开放型经济的重要作用，但改变了以往以国际循环作为经济发展主动脉和主动力的做法，以国内大循环为主作为经济发展的新动力和新引擎。再次，“双循环”的重要依托和战略核心在于重构产业链、供应链和价值链。无论是国内循环还是国际循环，经济发展的核心本源是在全球产业布局和价值格局中，充分依赖本国的资源、要素优势，在产业链内嵌、价值链构造和收益分享中占据主导地位。最后，“双循环”兼顾效率和安全。“双循环”的核心要义在于首先必须通过“两个市场”“两种资源”的利用共享国内人口红利和国际一体化红利，从而保证以充分的资源和要素利用提高经济发展效率；同时，“双循环”也意味着必须在“两个市场”“两种资源”的利用中预防风险，在参与全球经济治理和全球产业治理中充分考虑经济发展韧性，在确保经济安全和产业安全的基础上着力提升经济、产业发展的张力。

“双循环”视角下县域经济发展的新特征

一是发展地位更具可重塑性。自古以来，县域经济便是国民经济的重要组成部分。按照中国的行政及经济区划逻辑，县级政府作为市场调控的主体，具有独立的资源配置权限，对县域经济运行和发展行使调控职能。在“双循环”视角下，县域经济成为形成新发展格局的核心载体，其发展地位更具可重塑性。一方面，县域经济涵盖了生产、流通、交换、分配等各个环节，以及第一、二、三产业各个部门，是功能完备的综合经济体系，具备了承载国内国际双循环，尤其是国内大循环的产业基础；另一方面，县域经济可以实现农村市场与城镇市场的有机衔接，是推进城乡一体化建设的重要手段，是依托国际国内循环的双向互动来破解“三农”问题的重要抓手。

二是市场需求潜力更具可挖掘性。目前，中国约3/4的人口生活在县域范围内，县域人口规模庞大，消费潜力巨大。2019年，我国县级行政区（港澳台、市辖区和林区除外）创造了约占全国35%的生产总值，县域范围零售商品总额占全国比重也超过了50%，集中了全国大部分的购买力。在“双循环”视角下，以国内大循环为主体的新发展格局，必将带来强大的国内市场需求，县域市场的需求潜力也将更具可挖掘性。一方面，随着我国居民人均可支配收入的大幅提高，县域内农村居民和城镇居民的购买力不断增强。2019年，百强县人均可支配收入达3.87万元，农村居民人均可支配收入为2.54万元，城镇为4.8万元，县域人均可支配收入的提高将带来县域市场强大的消费需求。另一方面，县域经济基础设施条件及公共服务相对滞后，相比城市具有较大的投资空间，对道路交通、农业现代化设施、数字乡村、信息网络基础设施等投资建设，也将带来县域市场强有力的投资需求。

三是供给质量更具可提升性。长期以来，我国县域范围内产品供给相对滞后，尤其是广大的西部偏远县区，其市场上充斥着许多假冒伪劣产品；同时，县域范围内由于信息相对闭塞、交通不便等影响，导致大量的优质农产品集中在县域，无法进行合理的流转和循环。在“双循环”格局下，这种困境将大为改观。一方面，针对国际需求滞涨的现实，国内大循环将深入县域腹地，从而提高县域范围内的优质消费品的供给水平；另一方面，依托“双循环”中以国内大循环为主的战略导向，在完善县域商贸物流网络体系及基础设施配套建设的基础上，结合互联网、物联网及各种类型的线上平台，打通交通和信息通道，实现优质农产品的批量输出。

四是发展动能更具可培育性。县域在地理区位、自然资源、历史、人文等方面的禀赋差异，决定了县域经济发展必须因地制宜，走特色发展之路。在“双循环”新发展格局下，国内大循环需要做好县域产业链、价值链和供应链的延链、补链和强链，这为县域经济发展过程中产业动能、价值动能的培育提供了新契机。与此同时，“双循环”也意味着对产业发展效率和产业安全的追求，这也为县域经济发展新动能的培育提供了新机会。县域人口众多、地域广大、资源丰富，在县域层面布局更多的产业链和供应链，并由此提升其在全球价值链和国内价值链中的地位和作用，这是“双循环”新发展格局的必然要求。同时，在县域层面布局更多的备份产业，形成更多的备份原材料、备份半成品供应基地，将使得国内大循环更具安全性。

“双循环”视角下县域经济发展面临的新挑战

第一，逆全球化趋势加剧，为县域经济发展的国际拓展带来巨大压力。2020年席卷全球的新冠肺炎疫情加剧了中美全面竞争的格局，“美国优先”战略导致美国针对多国挑起贸易摩擦、退出各种国际间多边协议，使得中国县域层面参与国际大循环的成本越来越高、机会越来越少。同时，主要发达国家以产业回流本国为特征的逆全球化战略，更是加大了县域层面参与国际大循环的挑战。

第二，国际需求萎缩给县域产业链供应链的稳定带来多重压力。“双循环”视角下，国际大循环仍是县域经济发展的重要依托。然而目前新冠肺炎疫情对国际经济的深层次影响正在逐步凸显。各国出于疫情防控需要采取多种措施限制人口的大规模流动，这导致短期国际需求大幅度减少；同时，疫情影响了全球产业链，县域层面的企业面临着原料和加工材料的海外断供；再者，疫情叠加了对县域层面产业链的多重挤压态势，海外订单的大幅下降以及原料、半成品的海外断供将通过供应链和产业链向上游传导，从而影响产业链的整体稳定。

第三，数字经济发展日新月异，其发展水平的区域差距，使县域经济发展面临着比发达地区、发达县区更大的竞争压力。当前，我国数字经济发展大放异彩，以人工智能、云计算、网络自媒体等新技术新业态以及智慧城市、智慧云等数字治理为特征的数字经济方兴未艾。借着数字经济发展的“东风”，发达地区、发达县区不断加大数字基础设施建设，充分实现在线、智能、交互等为特征的数字经济，与制造业、生产性服务业、生活性服务业等深度融合。“双循环”视角下，县域经济发展不仅要与发达地区、发达城市竞争，还要与内部不同发展程度的县区竞争，数字经济发展水平和程度的差异无疑会加大这种竞争力度，发达地区、发达县区数字经济发展的先行优势及其累积因果关系效应，也必然会给县域经济的内循环发展带来更大的压力。

第四，县域经济发展的不平衡不充分问题，仍是困扰中国县域经济长期发展的突出压力。尽管目前中国县域经济发展迅速，但仍存在着发展不平衡不充分的问题，尤其是东西部县域之间发展差异明显。2020年中国百强县中，东部地区占68席，远远超过中部、西部和东北地区的总和，百强县的前十名中，东部地区占了9席。与此同时，中国县域经济发展也存在着不充分的问题，这主要表现在各种发展壁垒仍然存在，包括由行政区划带来的政策差异壁垒，由产业基础和配套设施差距带来的产业集聚承载力壁垒，以及由区域分割带来的科技研发壁垒，等等。

第五，在脱贫攻坚过程中，县域经济发展面临着在内循环中充分发挥消除绝对贫困的稳定器的内在压力。应当看到，“输血式”扶贫、结对扶贫等方式将使贫困人口面临着返贫的压力；而消费扶贫和产业扶贫也面临着可持续发展的压力。“双循环”视角下的县域经济发展，必须依赖于县域层面的产业发展，以及由此带来的持续地为县域层面各类人群提供就业和增加收入的能力。这意味着，在未来很长一段时间内，县域经济必须依赖“双循环”尤其是国内大循环来实现县域产业的培育和发展，以支持贫困人口的持续增收，防止返贫。

“双循环”视角下县域经济发展的对策

“双循环”视角下，我国县域经济发展呈现出新的发展特征，也面临着新的挑战，需要从体制机制变革、加大延链补链和强链力度、推动数字经济与县域经济的深度融合、加速推进城镇化与公共服务均等化以及推动建设更高质量和更高水平的开放型经济等入手，实现新时代县域经济的快速发展。

以体制机制变革消除县域壁垒，提高县域之间内循环合作效率。一是将县域经济定位放到更大的区域中去，通过制定更高层级的区域发展规划，实现资源和要素在县域间双向良性互动，构建共治共建共享体制机制，破解县级行政区划的约束。二是健全多元投入机制，强化推进东部县区产业创新与升级，建立东部县区劳动密集型产业和加工组装产业向中西部转移的引导机制，加大对中西部和东北地区县域经济发展和产业承接的定向支持力度。三是着力改善提升中西部地区的交通、信息、能源等基础设施条件，强化财税金融服务。

加大产业链、价值链和供应链的延链、补链、强链的工作力度，提高县域经济“双循环”的效率和安全水平。一是加大以科技创新培育发展新动能的力度，积极营造科技成果向现实生产力转化以及新技术快速大规模应用的创新环境。二是围绕县域发展的首位产业、重点产业链、龙头企业、重大投资项目等，强化产业招商，正确引导企业投资和社会投资，着力培养引领县域经济发展的战略性新兴产业和特色优势产业。三是加强产业配套发展能力，在推动县域传统产业绿色转型的基础上巩固传统产业链优势，以战略性新兴产业、特色优势产业和传统产业的绿色升级版等的协同发展，提高县域经济参与“双循环”的内驱力、控制力和稳健性。四是加大农业农村发展新主体的培育，强化传统种养业的投资力度，重点推进县镇都市采摘农业、观光农业、农业专业合作社和家庭农村等农业产业化发展，提高农业产业化发展水平。

充分利用数字经济等新技术新业态，为县域经济“双循环”提供新动能。一是充分利用区块链技术，深入探索数字经济新模式，实现数字经济与实体经济、数字链与产业链、供应链的深度融合。二是围绕数字经济、人工智能、“互联网+”以及分享经济、平台经济等新经济业态，培育县域经济发展的新动能，建立安全、共享和高效的县域经济发展体系。三是重点推进新基建、大数据、区块链技术与战略性新兴产业的深度融合，强化税收优惠和投融资便利。

以新型城镇化为着力点，以公共服务均等化为目标，推动县域层面城乡融合，促进县域经济协调发展。一是推进新型城镇化。在县域范围内，以新型城镇化作为新的发展极，强化规划建设、基础设施建设、产业发展载体和平台建设，建立县域内要素发展的重要集聚点和重要平台。二是推进公共服务均等化。以现代化基本公共服务、城市文明和市镇生活方式向农村延伸为契机，健全县域内农村基础设施建设投入的长效机制，培育城乡融合发展和乡村振兴的新动能。三是在养老、社保、医疗、教育等备受关注的民生领域，进行更大区域更大范围更深程度的区域一体化建设，破解县域行政区划所造成的人为隔断，将区域发展的成果真正惠及县域内所有居民。

充分利用资源和要素优势，以更高水平的开放促进县域经济参与国际循环。一是推动县域内优势企业以核心技术、自主品牌等为依托，带动产品和服务、技术、标准等“走出去”，拓展供应链协同的广度和深度，增强对全球供应链的整合能力，占据全球价值链中的有利位置。二是充分发挥县域内中小企业在全球供应链体系中的配套力度，鼓励专精特新产品开发，鼓励开展跨国并购，建立全球创意、研发、生产、管理体系，提升县域企业国际化布局能力与国际化运营能力。三是充分利用“一带一路”倡议，进一步强化与“一带一路”沿线国家和地区的开放型经济联系，积极推动县域组团与“一带一路”沿线国家和地区在交通节点、资源产出区域合作共建外贸出口生产加工基地，共同开拓国外市场，以更高水平的开放促进县域经济参与国际循环。

（作者为兰州大学经济学院院长、教授，兰州大学县域经济发展研究院（乡村振兴战略研究院）副院长）