县城9亿“卖天”争议，背后到底是什么算盘？

       因为一则公告，山东济南的平阴县陷入“卖天”争议。
       11月26日，济南公共资源交易中心官网发布《平阴县低空经济特许经营权出让项目中标公告》，信息显示，平阴县将出让低空经济30年特许经营权，项目招标人为平阴县发展和改革局，中标单位为山东金宇通用航空有限公司，中标金额9.24亿元。

      根据公告的内容，特许经营者在特许经营期内负责低空经济的运营和维护，提供飞行执照驾培等服务。

        在业内人士看来，这是全国首例县域低空经济特许经营权出让项目。但“低空经济特许经营权”涉及面又广又复杂，后续如何操作，效果如何还有待观察。

        令人好奇的是：“天空”到底能不能卖？政府“卖天”是否太急功近利？又为何发生在平阴县？让县政府自家企业中标是否合规等问题，也引发了一些外界质疑。

         01 “卖天”可行吗？

        由于网络质疑声过大，目前济南公共资源交易中心官网上已经搜索不到相关公告。

        近日平阴县发展和改革局进行了回应，此次公开招标的“低空经济特许经营权”，主要是基于平阴县两座机场及配套设施，在特许经营期内负责低空经济项目的运营和维护，并不涉及低空空域等国家公共资源类的服务。

        平阴县发展和改革局局长宋勇表示，出让特许经营权在发展低空经济中的一种探索方式，可以吸引更多的低空经济相关企业入驻平阴县，形成低空经济的产业链条。

        不过，多位专家学者、观察人士基本都对该项目表达了谨慎态度。

        民航专家、北京仲裁委员会仲裁员刁伟民指出，低空经济目前最大的瓶颈是空域管理使用问题，包括飞行的垂直和平行距离是多少，有人机和无人机的不同要求等，整体上仍在等待规则细化。“空域资源是国家所有，归中央统一管理，地方并无权力转让空域使用权。”刁伟民说。

       值得注意的是，平阴县出让的是“低空经济特许经营权”，并未明确说明是转让空域使用权。尽管如此，刁伟民认为，即使是做低空项目运营，也需要空域作为载体。

       广东省交通运输协会智库专家韩涛同样认为，空域是国家事权，不是地方事权，地方政府没有权力出让空域，所以平阴县实际上是用低空经济特许经营权的方式把整个县的空域“圈住”。

       2023年11月，国家空管委出台《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》，该条例目前还未正式实施。意见稿中提到：

       空域是国家重要战略资源，属于国家所有。空域资源所有权由国家空中交通管理领导机构代表国家行使。

       国家保障空域资源的合理开发利用，禁止任何单位或者个人侵占、破坏空域资源或者干扰空域管理活动。

       在韩涛看来，低空空域一定要有管理，但难以实现低空空域市场化，目前就连民航使用的高空空域也没有实现市场化。

       平阴县的招标公告没有明确说明特许经营权的具体内容，不过该中标公司的经营范围覆盖面非常广，包括通用航空服务；民用机场运营；飞行训练；商业非运输、私用大型航空器运营人、航空器代管人运行业务；旅游业务；民用航空器驾驶员培训；城市配送运输服务；民用航空器维修；民用航空维修人员培训；检验检测服务；测绘服务等。

       中国民航大学临空经济研究中心主任曹允春告诉城叔，该项目特许经营权范围可能非常广，这其中就涉及到安全，特别是飞行器在空中的安全，一个运营公司难以负责整个空域的安全问题。

         02 真是为了“化债”？

        回答这个问题之前，我们先来看看平阴县的经济发展状况，总体来看，平阴县经济体量较小。今年前三季度，济南市GDP为9675.1亿元，同比增长5.4%，同期平阴县GDP为198.8亿元，在15个区县（功能区）中排名倒数第五。

        我们再来看平阴县的财政收入，与国内众多小型县城相似，平阴正面临财政收入下滑的严峻挑战。

        前三季度，平阴县一般公共预算收入20.8亿元，同比下跌4.8%；地域税收20.4亿元，同比下跌13.8%。另外，政府债务方面，截至2023年底，平阴县政府债务余额64.47亿元，其中一般债务余额14.39亿元，专项债务余额50.08亿元，政府债务率达到123.59%。

       按照财政部划分的地方债务风险等级，平阴县处于黄色区间（120%=<债务率<200%），但低于济南全市和山东全省的平均水平，债务压力不是太大。

       此前，网络有不少声音将平阴此次低空经济特许经营权转让与地方化债联系起来。在韩涛看来，“县政府可能是想走市场化的运营模式，但从结果看，实际上是‘左手倒右手’，9个多亿实际上是自己给自己倒的。”他认为，这对提高财政收入并没有直接帮助，除非后期通过这个平台带来很多企业，把产业做起来。

       实际上，经过多年发展，平阴县在低空经济领域已形成一定的基础设施和人才基础，也是济南市角逐低空经济赛道的重点区域。
       目前平阴县成功获批济南低空产业示范基地、济南低空物流运营示范中心，正在积极推动无人机物流、航空文旅、飞行培训等产业发展，努力打造低空经济产业链。

       在无人机物流试点区域，已初步建成3个物流起降场点、7条航线。此外，孝直通用机场正在规划开通平阴至北京、平阴至青岛两条短途低空航线。其中，从济南平阴到青岛航线时长为1.5个小时，到北京航线时长不到2个小时。“十五五”期间，平阴至北京、平阴至青岛两条低空物流航线也计划开通。

       与此同时，平阴孝直通用机场（军民合用机场）目前已经入驻了山东琦泉通用航空有限公司、深圳中航智飞科技有限公司及辽宁辽河通航公司等相关企业，主要开展航空摄影业务、无人机组装试飞、农林飞防等业务。

       在济南的低空经济布局中，强调“坚持以应用领发展之向”，探索空地一体化智慧警务系统、管线常态化巡查、应急救援等场景，而坐拥两座B类通用机场的平阴，自然是布局的重点。

       今年以来，平阴县政府和时代低空（山东）产业发展有限公司合作成立济南低空产业示范基地，还与南京航空航天大学共同打造济南低空物流运营示范中心。从两个“示范”而言，平阴已然冲锋在济南低空前线。

       此外，平阴县还计划设立县级低空经济产业发展基金，发挥产业基金的杠杆作用，从而撬动更多资金、资源和力量参与发展地方低空经济产业，引导社会资本和专业机构投资低空产业项目。

       平阴县发展局还表示，今后平阴县将与国内优秀的低空经济企业积极洽谈、对接，还将重点聚焦各类低空航空器整机、核心零部件和关键材料制造研发的龙头企业，招引一批低空经济产业领军企业，谋划一批低空经济产业项目，开展低空航空器组装、维修、销售，在平阴搭建低空经济的试飞、试验、物流、观光等各种场景，做好产业链条延伸。         当然，平阴要在低空经济领域成为济南的引领者，成功构建低空经济产业集群，还需克服资金筹措、技术创新及人才储备等多方面的严峻考验。