新十年西部大开发将加强基础设施建设和生态保护
来源：互联网
作者：曹玉书
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2011-06-02
国泰君安2011年中期策略会6月16日在贵阳世纪金源酒店召开，会议特邀搜狐网全程直播。如下为中国宏观经济学会副会长，原国务院西部开发办副主任曹玉书博士演讲全文。
一、如何认识西部地区？
特别是西部大开发在整个区域方面占的区域，首先要明确区域战略在整个区域发展中具有重大的意义，这个意义体现在如何发现区域问题，事关经济的长远发展和区域布局还有社会和谐稳定。
我们国家改革开放以来在区域发展战略上实际上有一个清晰的脉络的，改革开放初期邓小平就提出了两个大构想，接着又形成了新十年的西部大开发的战略构想，邓小平在改革开放正好进入到一些关键的时刻，它就提出了两个大局的战略构想；1、沿海地区要加快对外发展，从而带来内地的发展；2、发展到一定的时候又要求沿海拿出更多的力量帮助内地的发展；关于第一个大局从1988年提出，经过十几年的努力是见到了明显的成效，沿海地区得到了发展，同时又出现了沿海和内地发展差距的问题，到了上世纪末期1999年，作为第三代领导核心的江泽民同志，明确的指出实施西部大开发是全国发展的一个大战略，从现在起要作为党和国家的一大责任。也就是说上世纪末就开始进入了第二个大局；第二个大局就是西部大开发，首先就涉及到西部地区的范围，这个希特范围非常的大，从国土面积来看占全国的74.5%，从人口的比例看占27.5%，从GDP的情况来看占全国的比重比较小，当初只有17%，大去年也是18.7%。对于实施西部大开发战略这个意义应该是全世界达成共识的，也会达到长治久安。西部有80%的贫困人口，现在又划分一下，至少这80%的人口也在西部地区，有5个少数民族自治区，30个民族自治州，所以说贫困问题、民族问题、边疆的安定问题都集中在西部地区。所以说西部大开发能不能把西部地区搞起来，确确实实在政治上是很有问题的。再说我们的党提出的两个构想，第一个大局进入又不接着实施第二个大局就意味这你能不能履行承诺，这个从政治上讲是非常重要的。从经济上看，提出西部大开发的构想恰好是亚洲金融危机和国内供应不足，为了解决我们整个发展的空间问题，解决东部地区资源不足，市场希夷，劳动力上涨的实现，西部大发必须实行。当然从可持续发展来看，因为西部地区是我们国家生态建设的根本频道，所以要解决我们国家可持续发展问题，要构建国家生态安全屏障也加快西部大开发实施。那么西部大开发一个思路就是要对西部地区实行以点带面、以点传线，以线带面这么一个发展思路。它的任务包括干强基础设施建设等等各方面。目前看来西部大开发通过十年夺得实践证明了战略是可行，对西部的 发展起到作用。现在的问题就是西部大开发进入了十年以后，有一些问题；一个问题就是西部大开发西部得到了政策的支持，而中部就提出了西部大开发，东部率先发展，那我们中部就会塌陷，因此就要求实施中部崛起战略。东北说我们应该发挥老工业基地的优势，应该销售西部大开发的一些政策，因此就提出了东部振兴的要求，在这种情况下，由于各方面的反映非常强烈，最后提出区域发展总体战略四句话的口号：西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先。这个口号提出就誉为总体发展的构想，这样的情况来看照顾了各个地区，从负面来看如何突出重点？到了2011年在总结西部大开发十年经验的时候，中央也认识到最区域发展的四句话有一些政策的说法。所以在6月28号的会议上，研究深入实施西部大战略的总体思路和政策措施。这个会由总书记支持，这个会议提出，今后10年是深入推进西部大开发承前启后的关键时期，西部地区繁荣、发展、稳定事关各族群众的福祉，事关过程的改革开放和现代化建设全局，时关国家的长安，时关中华民族伟大复兴。会议强调、西部地区具有特素重要的战略地位，应该给予特素的政策支持。要从财政、税收、投资、金融、产业、土地、价格、生态建设、人才、绑缚等方面进一步完善扶持政策，进一步加大资金投入，进一步体现项目倾斜。
从中央《关于什么实施西部大开发战略的若干意见》来看，这里面强调地位：西部大开发在我国区域协调发展总体战略中区别优先地位，在构建和谐社会中具有基础地位，在可持续发展中区别特殊地位；这六个字三个概念就明确了西部大开发的地位和作用。从目标来看：始终把发展作为第一要务，到2015年，西部地区特色优势产业体系初步形成，经济总量比2008年翻一番。这是中央在这个文件里面明确提出来的，里面还加强交通等等的一系列政策措施。从以上中央这些精髓来看，西部大开发在整个区域发展格局中应该具有更高的重要，当然不是说其他地区不重要。
二、新十年西部大开发的突出特点是什么？
我认为突出特点是在加强基础设施建设和生态保护的同时感觉发展特色优势产业，这是新十年河过去十年西部大开发的一个很重要的不同。那么前十年在西部大开发的初期，从国家政策来讲是不主张西部地区发展产业，当初国务院领导同志曾经有一个名言：在西部大开发过程中西部地区一个项目也不上。这个说法的理解应该正确的理解，并不是说西部地区不上项目，而是国家拿钱一个加工业的项目也不支持，否则难以说明西部地区的加工业是大幅增长的。为什么在新十年要提出有特色的优势产业，经过前5年西部地区的推进，西部地区发生的变化，这种变化表明了西部地区在西部大开发的进程中有可能发展有特色的产业。为什么？当初国家是不主张加工业的，后来国家是主张西部地区发展这些加工业，其实西部地区光靠国家输血是不能发展的，要加强造血功能。从西部地区来看他们要创造更多的就业岗位和居民收入没有产业的支撑都是不可能的。从产业上来看经过十年的努力，西部地区是发展相当快，速度超过了全国的发展，特别是基础设施经过了前5年特别是后5年的努力去历史性的突破，到2009年底公路通车历程超过150万公里，高速公路超过18000公里，虽然西部地区资源丰富，但是交通极不发达。现在西部地区的基础设施对缓解压力起到作用，所以条件应该成熟了。实际上从前几年开始，国务院就明确支持西部地区发展有特色、有优势的产业，明确支持西部地区发展六大特色优势产业；从能源来看是支持西部地区积极开发水电，加快勘探开发石油天然气，煤炭、大力每年风电等新能源，这几个方面从国家来看都是支持的。在感觉石油天然气以及能源开发的方面，在西部地区要建立一系列的能源基地，比如说在新疆要建立油气开发的基地，在内蒙有油气开发基地、在青海和广西沿海有石油勘探开发和炼油的基地。集约开发煤炭比如新疆、宁东、贵州等地区；从新能源来看，在新疆甘肃、宁夏等地区建立大型的风电基地。从矿产来看，西部地区的资源是非常丰富的，从国家来看干打铝土矿的开发力度。要继续在西部开发磷矿业基地；在内蒙、甘肃、四川、云南的发展各种基地；从钾肥和磷肥的情况来看主要是在云南、四川、贵州；在农业这方面主要是大力提高农夫孔府产品的基地，因为在西部地区这些资源是非常丰富的；装备制造业，原来很多以为西部地区装备制造业不行，实际西部地区的装备制造业是非常有基础的。这方面包括发展大型飞机制造、飞机零部件生产、核电装备制造、重型的机械和大型工程施工成套设备；汽车、摩托车、内燃机、环保成套装备、输变电成套装备、大型数控机床、轨道交通设备、水力机风力发电成套设备；要形成从轻、成都、西安、贵州等的国家研发基地；
高技术产业主要在重庆、四川等地打造高技术的产业基地；在西安国家航空高科技产业基地、重庆、成都这些地方的基础都非常好，现在做得都非常好，将来的发展也会非常好；还鼓励开发西部地区的特色旅游，比如西部的大漠草原旅游、丝绸之路、长征之旅、长江三峡、南长江、香格里拉等等，这些旅游区都是国家在政策上大力扶持的；
以上我非常简要的介绍一些西部地区正在发展的优势产业，这里面有一个问题，西部地区如果大规模的发展工业，资源能不能支撑，环境能不能承载。这是西部大开发提出的，在国际上广泛关注的问题。因此西部大开发有两项任务，环境支撑，另一项就是干生态环境的保护；现在看来生态建设很难，发展工业同样也产生了资源和环境问题。目前看来西部地区发展有特色有优势的产业，从资源支撑来看，条件在中国是得天独厚的，所谓资源就是土地资源、石油资源、电力资源等等。那么西部地区总体上来看是西南地区水资源，从上天供给来看是丰富的，但是共同性供水的问题，如果解决了西部地区也就没什么难题了。因此我们主张在西北地区发展工业，必须考虑到水资源的问题，从土地来看西部地区的土地供给在全国各个区域来看应该是最丰富的，条件最好的。如果我们到宁夏、内蒙去看，他们有很多荒山、荒地，在贵州也一样，如果加以利用，会有很多用途的。所以从很多资源来看，西部地区是独具优势，有优势条件就不可能说是浪费资源，而要保护和利用好资源。生态保护是最重要的，在整个西部开发中都要作用约束性的重要任务。但是据我自己了解，西部地区在发展的过程中对资源的利用和对生产地保护是非常重要的。在内蒙在有些时候发展的不得不破坏草原，但是发展以后会补上，在西部地区更多关注是发展，在生态保护的前提下搞好他们发展。而这种发展应该是集中和分散关系要处理好，在解决和生态问题上就会收取事半功倍的效果。我认为宁夏的模式就很好，它把工业的发展集中在一个特定的工业区，如果在人多地方建立工业园区解决就业人口，生态环境和就业问题都得以解决。所以我认为西部地区在发展过程当中，就生态和发展而言应该有信心。
三：如何看待“区域平衡发展”？为什么西部大开发要坚持不均衡发展的理念？
首先我认为强调区域平滑这是在改革开放之前，计划经济年代提出口号，随着社会的进步现在仔细的反思一下，看来这个口号不科学，更科学的说法讲的是区域协调发展，因为绝对的平衡是不存在的。区域发展应该是重点突破，而不能是大家半斤八两，如果是这样南整个区域发展就会形成平静式拥堵，只有一部分一部分的走出去才会更快。所以我强调要坚持区域协调发展的理念，所谓区域需要发展的理念有以下内容；
1、各地优势得以发挥，形成特色鲜明产业集群，在全国形成合理的生产力空间布局；
2、按比较成本原理进行市场和产业分工，在全国形成一加一大于二的总体效应；
3、各地的公有事业基本均等，使全国的公众能分享改革发展成果；
4、各地区尽管物质财富的占有存在差别，但幸福指数大体相当；
实际上我们如果深入到西部地区比较落后的地方去看一看，那里的人可能比较穷，但是从他饮食的结构、食品、空气和心理状态，他们的幸福指数应该独有天丞。我认为区域发展的含义至少从以上四个方面理解，这样区域的发展特别是从基础设施建设上就必须好办了。
按照协调发展的理念，我们就主张在西部地区重点突破，从区域经济发展的角度上，要打造带动经济发展的增长集，这个增长集经过十多年的努力已经形成了一系列的框架，首先是三个增长集；西南地区的成渝经济区、西北地区的关中—天水经济区和沿海经济区。从广西北部湾经济增长区来看，应该是发展势头很好的，广西北部湾经济区又南宁、北海、钦州、防城港四市所辖区足球，陆地面积4.25万平反公里，人口1255万。
关中天水经济区是西北地区最具潜力的地区，这个经济区包括陕西省、西安、咸阳、甘肃省的天水，面积要比北海的北部湾大一些，人口2800多万，这个经济区的优势就是产业，特别是高技术产业和装备制造业基础非常好。所以这个经济区的产业基础和他们的劳动体素质在西部地区应该是最好的。特别是它有一个核心的概念就是西咸一体化，这两个城市已经联系在一起，通过西咸一体化打造成大城市。现在看来这个大城市正在推进，推进的第一步就是建立西咸新区，那么他们正在设想和推进把它变成像上海浦东那样的区。然后用装备制造业形成的产业集居地。
成渝经济区就是成都和原来的重庆，现在看来包括重庆的三个区县和四川的15个市，这个面积20多万平方公里，常驻人口是9200万，这个概念是大了一些，也是经过多年的讨论最后形成了这么一个规模。总体上看成渝经济区是产业发展条件最好的，交通体系也是相对完善和劳动力丰富，应当成为整个西部地区的重要地区全国的重要产业集中地，这是刚刚发布的成渝经济区的发展规划一个定位，我们认为成渝经济区将来也是非常有潜力的。 这是三大经济增长区，大家可以看到从西部地区中部、北部、南部有一个非常协调的区域，而且目前看来得到了各方面的广泛认知和共识。接下来有一系列经济增长点，原来明确的一系列增长点还包括西部地区各省的省会城市，资源密集地区，以及对外开发的口岸地区，比如说广西的东新等等的城市，这些都可能成为未来发展的增长点。
四、西部大开发有什么政策扶持？
这是大家都很关心的问题，我梳理一下包括很多方面的政策，这里面有和在座投资有关系的一些方面梳理了投资、财富、金融、土地方面的；
1、投资政策；这是中央非常明确到现在还在坚持政策。重大项目布局实行同等条件西部地区优先。由国家审批或核准的重点产业项目，特别是特色优势产业项目，在同等条件下应该优先安排在西部地区；
支持西部地区具备基本条件，有资源、油市场、有效益的资源就地加工转化；
在西部地区有限布局水利、公路、铁路、机场、管早、电信等基础设施建设项目，水电、优质煤炭、石油、天然气、铜、铝、磷同等条件先优先摆在西部地区；
加大中央财政性投资投入力度，向西部地区民生工程、基础设施、生态环境等领域和倾斜，这是国家无偿的投资；提高国家有关部门专项建设资金投入西部地区的比重，专线建设资金也是一个特有名词，比如说铁路建设的资金、电线的资金等等，这个每年都有一笔收入，一般就是几百亿，这些钱包括公路、铁路、民航、树立等建设项目投资补助标准和资本金注入比例，一般来说要超过50%；加大现有投资中的企业技术改造和产业结构调整专项对西部特色优势产业法勒支持力度。中央安排的公益性建设项目，取消西部地区县县以下和集中连片特素困难地区市地级的配套资金。比如说对西部地区的一些中小学的校舍改善，原来地方要配套，现在就不用他配套。从财政政府来看，主要是过去十年一直实行对于国家补贴类项目的所得税三免政策。从金融政策来看独立地方各级政府通过资本金注入和落实水肥减免政策等方式，支持融资性担保机构从事中小企业担保业务；积极支持西部地区符合条件的企业上市融资，支持西部地区上市公司再融资。扶持创业投资企业，发展股权投资基金；研究探索西部地区非上市公司股份转让的有效途径，规范发展产权交易市场；
从土地政策来看，实施差别化的土地政策，在安排土地利用年度计划指标时，适度向西部地区倾斜；增加西部地区荒山、沙地、戈壁等未利用地建设用地标准。
五、西部发展模式，经长是不是主要靠政府主导的大规模投资；这种模式是否可持续？由此导致的债务风险如何评价？
关于目前西部的增长模式，在相当程度上确实是主要靠政府主导的大规模投资来拉动增长。这主要是弥补历史欠帐，体现第二个大局的全国支持，有理式必然性，不要过于责难。这种模式在起步和短使期可以，长期依靠政府主导的投资来拉动增长是难以为继的，必需适时调整为市场主导。从政府主导转变为市场主导主要看基础设施建设和土地使用；
基础设施主要由市场来承担，但是发展产业应该由市场来承担，关于政府的债务风险问题，我认为政府对西部地区的大规模投资主要要三项；
1、基础设施建设；
2、生态建设和环境保护；
3、事关民生改善的公益性项目；
地方为了配合也发一些债务，这些债务确实有一些问题，有一些债务都是利在子孙的事情，有一些钱是花子孙的钱办事，把这些债务留给后人。否则什么也不做，西部发展不起来也是不行的。
六、西部地区改革的方向和顺序是什么？政府在新的阶段扮演的角色会有什么样的变化？
我认为改革的方向应该市场化，市场化改革的顺序是：首先在发展特色优势产业方面最大限度的引入市场机制：其次是基础设施建设主题多元化；生态环境的保护建设以及民生项目实行征服为主、市场为辅；目前西部开发政府过于强势，多数是需要的，有的是不必要的，有的是适得其反起负作用的。今后十年这种情形似乎难以根本改变，我们只是希望政府能做得更科学更合理些而已。但从长远观点来看，这种状况终会改变，只有市场充分发挥作用，西部大开发才能成功。谢谢大家！