村域空间规划：国土空间规划落地实施的最后一公里

摘要：

我国的规划生态已经形成系统的规划体系，但在规划层级和规划模式方面仍然存在不足。文章从理论、管理和实践3个维度论述了国土空间规划的基础和最终结果要落在地类上，分析了村域规划对规划落地实施、国土空间治理、乡村振兴和农民权益的重要性。提出地类划分是精准实施国土空间规划的基础，统筹安排村域的土地需求是重要途径，国土空间规划应以村域为基本操作空间，使规划实现从乡到村的过渡。

关键词：国土空间规划；村域规划；地类划分

人们常说：“不要输在起跑线上”。我认为，这句话有一定的片面性。大量事实证明，任何一个人、任何一项政策、任何一项事业的成败，最终是取决于终点线上的状况。如“龟兔赛跑”童话中所说，首先到达终点者胜出。一项好的为民政策，由于中途变形，未能得到很好地贯彻执行而失败。又如一个人年幼天资聪慧，一路顺畅，但最终或英年早逝、或未能坚持始终、或背叛初衷而未能成为胜者的案例不胜枚举。一项好的规划又何尝不是如此呢？未能最终得以落地实施的规划（包括理念、新词、故事，甚至图画），充其量是“画饼充饥”或美妙的幻想和空想。总之，对人、对事、对物不能输在最后一公里尤为重要。

1.我国的规划生态及其存在问题

就当今我国规划生态而言，首先，一方面由主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划形成“三规合一”，同时构建立了完整的5级规划体系，具体包含总体规划、详细规划、专项规划；另一方面客观存在着为数众多的各类规划游离于国土空间规划体系之外，且都要在村域土地上落实。要知道在我国具有法律依据的后者这类规划约有几十之众。其次，就规划思维惯性而言，存在“重总体、轻详细”“重分区、轻地类”“重数字、轻实地”“重画图、轻实地”等问题。现行规划层级止步于乡级或乡内区片级，“从乡到村”这段距离处于模糊、放任、空白和被遗忘的状态，造成规划体系基础不牢，具体规划方案无法落地生根。这就如同高层建筑中的电梯只止步于第2层一样，距离地面还有一步之遥。规划实践中仅把注意力和重心放在总体规划上，误认为总体规划就是规划的全部，甚至还要求总体规划做到详细规划才需做到的“确定每一块土地的用途”这项法律规定，这叫做总体规划“越位”；总体规划之后缺乏后续的详细规划，导致无法实现规划预期效果，这叫做详细规划“缺位”。这就是“重总体、轻详细”思维带来的后果。在规划模式上，从全国到地方各层级规划都是采用“分区+指标”一个模式，就连村庄规划也是只做到分区（如划定田园观光区等），甚至误认为分区是规划的唯一模式。由“分区”至“地类”又是一步之遥，殊不知，国家实行土地用途管制和下达用地控制性指标都是以“地类”（耕地、建地等）为对象而不是“XX分区”。因为土地利用分区是以主导土地用途（主导地类）为依据划分的往往一个区内含有多种地类，如基本农田与基本农田保护区是两个不同的概念。在规划成果上“重视数字（或仅重视画图）、轻视实地”，人为造成规划成果或数字与图件不相符，或数字、图件与实地不相符，有更甚者把空间与数字、空间与落地之间对立起来，不顾及落地实施，把空间虚化而成为“空间主义者”，最终导致规划成果无法落地落图，而成为“数字游戏”或只剩下色彩斑斓的图件。以上种种现存事实充分说明，打通从乡到村规划最后一公里多么重要与必要，就如同精准扶贫到户一样，结合乡村振兴和美丽乡村建设，把国土空间规划和其他各类规划直接精准地落实于村域土地上势在必行（王万茂，2020）。所谓“打通规划最后—公里”就是要求将上位规划直接传导至村域最低层级，最终将规划精准落地落图至地类，“确定每一块地的土地用途”，做到“数字、图件与实地三相符”，保证国家的“数”与地方的“边界”和“图”相吻合，真正实现“多规合一”和规划落地落图生根，既仰望天空、又脚踏实地，使规划“上有天花板、下有落地图”，而不要让美好的理念和设计“束至高阁”或“望尘莫及”，最终保证“一张蓝图”干到底的目标得以实现。

2.地类是规划落地实施的基点和终点

地块是土地实体的基本单元；宗地是构成土地权利的基本单元；地产是构成土地资产的基本单元；地类则是土地利用（功能）的基本单元。由众多这些基本单元就组成了村域土地整体。因此，只有在村域层级上、大比例尺的村域规划图（1:5000或更大比例尺）上才能真正最终精准确定地块的边界、方位和依据土地使用条件确定其土地用途。这就是为什么要借助编制村域规划、确定地块的地类及其边界与规模，以解决从乡到村之间规划最后一公里问题。以下从理论、管理和实践3个维度加以分析论证。

2.1 理论维度

从理论维度分析可知，土地功能是地类的特质，不同地类具有不同的功能。联合国认为“‘土地利用’是指由自然条件和人为干预所决定的土地功能”。联合国粮农组织（Food and Agriculture Organization of the United Nations, FAO）（1996）认为“土地利用是人们作出的一种具体的土地类型安排”。从本质上讲，人类对土地的需求是对土地功能的需求。众所周知，土地功能的本质是土地的有用性。人类对土地的需求属于引致需求，本质上是对土地所具有的功能的需求。人类需要耕地是因为耕地具有生产农产品和碳源/碳汇功能，能够满足人类生活和生存的需要；同理人类需要建地，因为建地具有承载建筑物的功能，能够满足人类生活和居住的需要；人类需要生态用地，因为生态用地具有释氧和碳汇的功能，能够为人类提供生态产品等。人类对土地功能的需求与自然界存在的具有不同功能土地之间的匹配，是借助地类来实现和协调的。一块土地的利用并不是从一而终的，地类结构随着时空的推移会发生变化的。从一定意义上讲，土地利用就是在一定土地生产力水平和土地总面积常数的约束下，各种地类之间的相互转换、反映在空间上的竞争和在时序上的更替。地类结构直接反映土地利用方式和土地利用效率。总之，地类是规划的出发点和归宿，也是规划落地实施的基点和终点。换句话说，只有将规划落实于地类的边界与规模之上，才能算是规划真正地落地生根。

2.2 管理维度

从管理维度分析而言，地类作为管理对象和以地类下达传导约束性控制指标。我国《土地管理法》规定，土地划分为农用地、建设用地和未利用地3种地类，要求根据土地使用条件确定每一块土地的用途（赵源，2013）。我国实行土地用途管制制度，规划时采用“分区+指标”模式，划分土地利用分区。由于分区是以主导用途来划分的，如耕地保护区主导用途是耕地，但区内还有非主导用途的地类，即A=（A。Ai），式中A—分区，A。—主导用途，Ai—非主导用途。为了与约束性控制指标相吻合，所以在分区的基础上，还要分别统计区内各种地类面积，汇总后生成土地利用结构（地类结构）。这充分说明分区仅是管理的手段，地类才是管理的对象，最终不是分区，而是地类。又如国土调查中也是以地类为调查对象。如“三调”就汇总了2.95亿个地类图斑；我国不动产统一登记也是以地类信息为登记要件：年度土地利用变更调查的报告也是以地类面积增减转型为主要内容；近年来提倡城市土地混合利用，也是地类结构的混合和地类功能的混合而构成的；山水田林湖草沙生命共同体也是由不同地类组成的生命系统等。

2.3 实践维度

从规划实践维度而言，以地类作为规划控制指标和规划实施的最终表征。如《全国国土规划纲要（2020年—2035年）》中规定，2030年我国耕地有保有量18.25亿亩，湿地面积8.3亿亩，建设用地是6.7亿亩等；《中国生态建设现代化规划》要求2050年实现我国1/3森林覆盖率（35%），1/3农用地（36%），1/3建设用地（9%）和其他自然生态保护地（20%）；又如要养活一个人，需要0.053公顷（0.8亩）耕地；获取我国1亿元GDP需要占用83公顷的建设用地；增加一个城市人口需要占用100m2的建地和4m2的绿地（王万茂，2020）；吸收一个人一天排放的CO2，需要占用2m2的绿地；生态系统服务价值也是按地类（耕地，林地，草地，湿地等）来测算的；近期“双碳”研究中，碳减排、碳增汇、释氧固碳的测算，还是以地类面积及其变化为依据等。综上所述，规划落地实施的实质就是将规划成果以地类结构与布局加以体现。这也是优化国土空间格局和完善国土空间治理的重要内容。

3.村域空间规划是规划落地实施和空间治理的重要抓手和操作平台

村域空间规划，简称村域规划，其规划对象是特指一个村域内全部土地空间，依据乡级国土空间总体规划，以行政村为单元，以村域土地总面积（常数）约束下，统筹安排产业发展、耕地保护、村庄建设、土地整理、环境整治、生态修复、文化传承、农田基础设施和公共事业服务项目等用地需求，并根据土地使用条件，确定每一块土地的用途（地类），是精准落地实施国土空间用途管制和规划许可的重要抓手和操作平台。本文为规划师笔记精选文章。村域规划属于国土空间详细规划范畴，具有很强的可操作性，填补了详细规划缺位的空白。村域规划既不同于乡村规划，又不同于村庄规划。

3.1 村域规划不同于乡村规划

根据《乡村振兴促进法》规定，“乡村是指城市建成区以外的，具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多种功能的地域综合体，包括乡镇和村庄”。这里所指的“乡村”是一个十分宽泛且整体性的地域概念，是由众多村域构成的，可理解为是村域单元的总称。“村域”是特指一个行政村管辖的范畴，边界确定、产权清晰、层级最低的地域单元。如上所述由于“乡村”一词太宽泛，使用“乡村规划”这个称谓容易导致规划边界模糊和虚化，不能确指某个村域及其边界与规模，也不包括确定地类等项内容。

3.2 村域规划不同于村庄规划

“村庄”与“村域”是两个相关但内涵不同的概念。其间最主要的是两者各自的地域规模与边界的不同，就如同“城市”与“市域”之间的差异。其次，“村庄规划”是延用了城乡规划体系中最基层的规划称谓，容易误解其规划对象仅局限于村域内的建设用地（村庄），而不涉及村庄外其他土地（农地、林地、湿地等）。既使涉及村庄以外其他土地，也就是划一个所谓“田园观光与休闲农业区”而已；再者，现行村庄规划也是采用“分区模式”，如生态保育区、红色文化休闲区、乡村文化传承区等：而把农地、园地、林地等划为乡村田园观光区等等。根本不涉及“确定每一块土地的用途”等项内容。

3.3 村域规划的地位与作用

村域规划在我国规划体系中最接地气的层级规划，具有如下独特的作用：

3.3.1村域规划是规划实施和“多规合一”的最终平台

俗话说：“上面千条线，下面一根针”。村是我国行政管理最基层的单元，村域是乡村最基本构成单元。上位各层级国土空间规划和其他类型规划，最终都将在村域内以地类边界和图斑的形式落地实施。众所周知，无法落地的规划包括美妙的规划理念和故事都是没有价值和意义的，可是村域土地总面积是一个常数，这就产生一个问题，就是上述各类规划都要占用一定土地空间，其空间需求总和则不能超过村域土地总面积，这中间就需要具有以下特殊功能的村域规划：依据规划目标和任务，选定空间开发利用优先次序，在各类规划间加以统筹和协调，最终实现“多规合一”和生成“一张图”。这就是村域规划妥善处理在村域内土地空间需求的多维性与土地空间供给的有限性之间不协调性的逻辑思维。也是村域规划成为“多规合一”最终平台的科学依据。因为。实践证明，任何规划方案中始终存在“不满足需要”，也就是说，在多目标规划中不可能各项目标都是最优解。单项最优决策简单相加，不一定带来最大化的整体效益，唯一的解决路径就是依据资源供给与需求双方，寻求这些决策之间的均衡（纳什均衡），在此基础上才能生成统一的、具有折衷性的整体规划。正如“有约束的自由才是真正的自由”一样，有约束才需要规划，约束不是“围城”也不是“抢区位”。规划是治理“市场失灵”和处理政府与市场之关系的有效路径和必要手段。

3.3.2村域规划是确定地类和国土空间治理的操作平台

在多年以前我国有关法律就明确规定，“在土地利用分区的基础之上，依据土地使用条件，确定每一块土地的用途”。可是由于不同层级国土空间规划均采用小比例尺的底图（如省级为1:50万、市级为1:10万、县级为1:5万、乡级为1:1万），不同比例尺的规划图决定了图上内容表达尺度和精确度存在较大差异。对于小比例尺的规划图而言，要求在图上精准反映每一块土地的用途是不切实际的。这就导致在我国规划实践中详细规划缺位，确定地类只停留在法律规定层面，未能妥善处理这项规划最后一公里问题，由此造成地方的“图”与“数”之间不吻合，又与国家的“数”之间存在差异，造成规划落地实施虚化，规划的预期无法实现。为了解决这个问题，构筑操作平台，村域规划应运而生。村域规划底图比例尺为1:5000，甚至1:2000（可以充分利用村庄规划和农村土地确权定界登记时使用的1:5000比例尺底图），在底图比例尺精度允许条件下，将村域规划作为操作平台，就有可能依据上位规划土地利用分区成果（边界和图斑），开展精准地确定村域内每一块土地的用途，同步落实“三区三线”的边界与图斑，将永久基本农田、高标准农田、自然保护地、村庄建设用地等用地的规模与布局，在村域规划图上面加以定性、定量、定位、定序，为实施国土空间用途管制，国土空间治理和规划许可提供基本依据（赵作权，2013）。

3.3.3村域规划是促进乡村振兴的支持平台

“民族要复兴，乡村要振兴”（史丹，2013）。村域是乡村的基本组成部分，一定意义上讲，村域振兴就是乡村振兴。也就是说，每一个村域都振兴了，乡村振兴也就实现了。乡村振兴20字战略，字字句句都与土地紧密相关，都要落地生根，就连文化传承和生态文明建设也离不开土地，历史告诉人们两者是一荣俱荣、一损俱损。我国村庄类型有城中村（15%）、典型农区村庄（70%）、生态功能区村庄（15%），村域具有不同的资源禀赋和区位条件，各具特色，这样就要求精准地为每一个村制定各具特色的振兴规划，尤其是产业发展规划、美丽乡村建设规划和各项公共事业设施的建设规划等，这些规划都要在村域土地上精准落地实施和选址修建，需要村域规划为其提供空间保障。村域规划就成为乡村振兴的实体映射与规划引领。可以充分利用村域规划这个操作平台，直接绘制乡村振兴和美丽乡村建设蓝图，通过优化生产、生活、生态空间格局，助力乡村全面振兴，实现农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。两项规划之间在规划范围和规划内容上呈现高度吻合，乡村振兴需要空间保障，村域规划可以助力乡村振兴。

3.3.4村域规划是维护农民土地权益的保障平台

村域规划过程中始终会涉及农民土地承包权、房屋所有权、宅基地使用权等，必须加以妥善处理。经过农民承包土地和宅基地确权登记颁证之后，农民维护土地权利意识得到了增强，国家农村土地政策使农民放心，所以在村域规划中在农地整理和村庄用地整理，具体安排农田基础设施和公共事业设施，如何处置空心村和空闲房屋，以及如何尊重“大国小农”的情况，处理“并村定点”“一户一宅”，以及实现农业现代化和扩大土地经营规模，进行土地调整、实行“一户一田”时，都会涉及农民承包土地和宅基地及其有关土地权益，要在自愿互惠基础上妥善处理，应当全力维护农民各项土地权益。下乡规划师仅是村民们的助手，村民才是村域的主人，最了解情况，知道自己向往什么和应当怎么做，对各项建项目的选址修建和怎么建设最有发言权。应当保障农民的话语权，规划中尽量满足村民们的意愿与诉求，不可过度挤压农民的生活方式和生存空间，要尽可能给小农农业生产方式留下足够的生存空间，使村域规划成为全体村民的、自己向往的、权益充分保障的和自觉投入实施的规划。

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
免责声明
本网所发布部分内容系网络转载，转载内容均会注明出处，部分文章因转载众多，无法确认原作者的，仅标明转载来源，还望谅解，如有侵权，请联系我们删除。
------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------