广州发放一线城市首张“房票”，有何影响？
从“问世”，到“隐退”，再到“重出江湖”，曾流行于棚改高峰期的房票重回大众视野。
2024年1月5日，广州市荔湾区土地开发中心在石围塘征拆现场开出全市第一张房票，广州探索房票制工作迈出实质性的第一步。前一天，《广州市房票安置实施方案》经市政府审议通过，由此，广州正式成为国内首个探索房票安置政策机制的一线城市。
房票，这一颇具年代感的词汇，为何在广州重出江湖？那些已推出房票安置政策的城市如何了？当下，其他一线城市会跟进吗？
01
房票安置符合三方利益
什么是房票？它指被征收人房屋安置补偿权益货币量化后，征收人出具给被征收人购置房屋的结算凭证。
说白了，这就相当于一张票据，功能与20世纪50年代至80年代的粮票、布票差不多。区别在于，粮票是物资短缺年代发放的一种购粮凭证，而房票是补偿拆迁户的购房凭证。
一线城市中，广州率先探索房票安置，这背后有何深意？
2023年4月，中共中央政治局召开会议指出，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造。这是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。
三个月后，国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，提出要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，加大对城中村改造的政策支持，积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与。
在这样的大背景下，广州探索房票安置的意义不言而喻。
广东省规划院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉在接受记者采访时说，城中村改造一直是超大特大城市高质量发展亟待破解的难题。经过多年努力，广州“旧改”取得了明显成效，但是面临的挑战还是不小，“城中村改造必须要创新改造模式，不能随意增加容积率，这是推出房票安置政策的重要原因。”
广州是中国城中村数量最多的一线城市之一，高楼大厦的缝隙间穿插着密密麻麻的“老破小”。据不完全统计，当地共有约300座城中村，容纳了500多万的外来人口。这个数量相当于一个中型地级城市的人口。
这些城中村分布在天河、海珠和越秀等几个老城区，都是寸土寸金的城市中心地段。试想一下，如果全部就地安置，就要提高容积率，导致区域规划、公共服务设施等承载压力过大，后续会引发一系列“城市病”。
鉴于此，房票安置成了一种可行的选择。2023年10月，第四届广州市规划委员会地区规划专业委员会第十四次会议审议通过《广州市城市更新专项规划（2021-2035年）》和《广州市城中村改造专项规划（2021-2035年）》。这两份规划提到：“优化成本核算与征拆标准，探索房票安置政策机制，拓宽城中村改造资金支持渠道等策略，破解城中村改造难题，提升改造效率”。
李宇嘉认为，房票安置符合三方利益——
政府方面，降低回迁用地安置需求，实现集约节约用地，缩短城中村改造周期，提升城中村改造效率。另外，可节省安置临迁费，减轻财政资金压力；
开发商方面，房票会释放出巨大的购房需求，对新房库存去化会有一定带动作用；
村民方面，除了房子和现金补偿之外，又增加了一个选项。以前安置房摇号分配，村民几乎没有办法按照自己的意愿选房。如今，房票安置可以让村民拥有更多房屋居住自主权。
02
用过房票的城市效果如何
其实，房票并不是新鲜事物。
从2005年开始，我国部分城市就尝试给拆迁户发过房票；2015年，棚改货币化浪潮之下，很多城市跟进推广；到2018年棚改退潮，房票也随之“隐退”。
这样算下来，我国探索房票安置机制已近20年。
据中指研究院监测，目前已有40多个二三线城市推出房票安置政策，比如，郑州、南京、南昌、厦门、贵阳、无锡和义乌等。
效果如何？
先看看郑州和南京的情况。这两座城市都是2022年开始推行房票的，前者是6月份，后者是8月份，相差不到两个月。新政实施之后，两地2022年6月至12月商品住宅销售面积没有发生明显增长，到2023年年初，才有所好转。
这在某种程度上说明，房票安置制度对于活跃楼市不会立马奏效。相比2015年到2017年，棚改对楼市起到的助推作用，房票安置政策或很难达到彼时的效果。
再来看看义乌的情况。
2016年，义乌在城市有机更新中，除回迁和现金外，又增加了房票。刚开始效果还不错。“最初，选现金的人最多；后来，大家逐步接受房票。”义乌市建设局相关负责人说。
然而到2019年，第二轮城市有机更新时，9成以上拆迁户倾向于回迁房。
该负责人分析，出现这种情况，原因在于市场分化。市中心区域商品房数量有限，价格较高，市民持有的房票难以兑付和拆迁地段相近的商品房，房票不再受欢迎。
今年2月，义乌在农村有机更新中再次探索房票安置，推出“集聚权益置换房票”政策，鼓励被安置户通过置换集聚权益面积（即安置房权益面积）获得房票，用于购买一手商品房。
这回效果明显。截至目前，集聚权益置换房票总额19.96亿元，分两期，在4个多月间被用尽，置换集聚权益面积18.3万平方米，去化商品房1329套。
“以前，拆迁农户只能等待安置房，位置、朝向、楼层等由抽签决定，未必是心仪的。”该负责人说，房票新政赋予了安置农户对住房更大的选择权，也缩短了安置时间。同时，房票帮助安置户将自住以外的权益面积在市场中进行交易，并通过补贴节省购房资金，激励了城镇外来务工人员、城中村和城边村原有居民和农村地区等人口进城购房。
尽管房票带来的去库存效果并非立竿见影，但仍被三四线城市寄予希望。
浙江兰溪市住房和城乡建设局房地产业管理科副科长陈斌表示，房票对新房库存去化有一定效果。兰溪计划在今年推出房票安置政策，拆除房屋数量大约300-400套，“相比一二线城市，我们这样的小城市可行性会更大一些。”
03
其他一线城市会跟进吗
以往，房票安置多在二三线城市实施。那么，房票安置适合一线城市吗？
“广州作为一线城市首次提及房票安置，在一定程度上代表了政策风向。”易居房地产研究院研究总监严跃进向记者表示。
李宇嘉也有相似看法，“房票安置是一个大趋势。在房地产供求关系发生逆转的情况下，加上地方财政比较紧张，未来拆迁安置的需求，政策上将更多地鼓励房票安置。”
不过，和二三线城市相比，一线城市推进房票安置政策确实面临着挑战。
“一线城市的中心区，城中村改造的腾挪压力更大，因为密度高、空间有限，更需要疏导到外围区域。”李宇嘉说，然而与此对应的现实是——村民对房票安置的接受度并不高。
就拿广州来说。
一方面，城中村的土地是祖祖辈辈居住的地方，基于家族的血缘关系和村中的熟人关系，村民倾向于留在原地共同生活。
另一方面，房票安置按照商品房价格评估，不同于回迁房的1:1兑换，村民用房票兑换的商品房面积会少于回迁房，可能打破他们习惯的“住一套、租两套”的收租生活模式。
同时，商品房库存集中于城市外围，中心区和中心区周边区域没有太多新房项目可供选择，而去年以来，外围区域的房价明显下跌。
可见，房票安置政策效果还是取决于政策设计、扶持力度以及各区域未来商品房市场的走势和预期。李宇嘉建议，将二手住房纳入房票安置的范畴，“如果二手房不纳入其中，房票安置的房源选择非常有限，很难达到效果。”
中指研究院市场研究总监陈文静认为，房票的性质在各线城市中并无明显差异。如果房票限定其使用范围，预计居民对于房票的接受度或较低，大规模开展有一定困难。但整体来看，广州等一线城市基本面好、财政实力相对更强，同时，城中村改造具备较大体量，若房票安置的使用细则更具备灵活性，或可对市场起到积极带动作用。
其他一线城市会跟进推广房票安置吗？
作为城中村改造的一项创新工具，严跃进认为，未来其他一线城市也会对房票安置政策有所跟进。“城中村改造会提供多种安置形式供拆迁户选择，并用优惠政策鼓励房票安置，但不是一定要全盘采用房票安置。”他说，这最终是双向选择的结果。