深圳市新型产业用地（M0）制度的政策与实践

　　1、产生背景

　　为了有效推动产业升级，深圳市在2014年的《深圳市城市规划标准与准则》中新增了物流用地(W0)和新型产业用地(M0)两种用地类型。其中,M0用地因为其利用方式的多样性和灵活性的创新特征而备受关注。2014年我国城镇化率达到54.77%，土地资源有限成为限制城市发展的主要因素，产业用地指标不足问题更加突出。伴随经济发展进入“新常态”,城市发展也进入了新阶段——城市更新阶段。在这个阶段当中，城市规划思维最大转折在于要从增量用地管理向存量用地资源深入发掘转变。如何解决产业升级和空间不足的矛盾成为当下重要的课题。深圳市早在2007年开始编制《深圳市城市总体规划(2010-2020)》时，就将“工作重点由增量空间建设转向存量空间优化转变”作为未来时间的工作模式的两个根本性转变之一。从此，深圳市开启了城市更新时代，并通过城市更新规划逐步引导产业升级。M0用地类型的出现，成为了深圳市推动城市更新的重要体制创新，值得其它地区学习借鉴。

　　2、M0用地的定义

　　根据2014版《深圳市城市规划标准与准则》，新型产业用地M0是指新型产业用地是指融合研发、创意、设计、中试、无污染生产等创新型产业功能以及相关配套服务活动的用地。其与深圳市旧式的工业用地的分类差别主要可以由下表体现：

　　二、M0用地的具有应用

　　1、M0用地的应用领域——服务“工改工”城市更新

　　过去深圳的城市更新以“工改商”、“工改居”为主，但纯粹的商业用地和居住用地难以支撑实体经济的创新发展，对工业用地进行产业转型的“工改工”则逐步成为城市更新的新模式。而M0用地就是“工改工”落脚点。“工改工”是指将现有土地性质为普通工业用地（M1）改变为新型产业用地（M0），将旧工业区拆除重建升级改造为新型产业园，产品多元化，包括新型产业用房、配套商业、配套公寓等多种物业形态。

　　2、M0用地的政策应用——深圳对M0用地的政策支持

　　对于M0用地，一般来讲主要有四个方面的政策支持：

　　（1）降低了城市更新地块现状土地申报标准，扩大“工改工”适用范围

　　历史发展路径的独特性造就了深圳违法土地多的现状。深圳是全国最先推行土地市场化改革的城市，1987年土地拍卖，启动土地的有偿使用。2004年宝安、龙岗两区全面城市化后，深圳成为全国第一个没有农村建制的城市，但是城市二元特征明显，城中村与村中城并存，原农村集体经济组织实际占用大量土地。随着深圳城市发展水平不断提高，经济社会活动强度越来越大，对土地的需求激增，刺激了土地的快速增值，土地级差地租飙升。而在土地大幅增值的巨大利益驱动下，与国有土地同样占有区位优势的集体土地和其他土地通过各种渠道纷纷进入土地供给市场，形成非法和隐形违法土地市场，并成为了长期困扰深圳发展的历史遗留问题。根据南方周末发布的第38次CMRC中国经济观察季度报告显示，深圳生活在“违法建筑”里的外来人口高达700多万，约占深圳总人口的一半，如此规模的“合法外土地”与“违法建筑”，在中国特大城市里颇为罕见。

　　“合法用地”比例成为判断城市更新项目可行性的首要问题：为了防止“合法外土地”通过城市更新大量进入土地供给市场，深圳市出台了多版土地管理的相关规定，多次明确了合法用地比例的要求。2017年1月1日，历经三十余稿的讨论和修改的《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》（深府办[2016]38号文）正式实施，是合法用地土地规划的最新法规文件。在申报拆除重建类城市更新计划的城市更新单元的合法用地比例问题上，新版38号文继续保留了“拆除范围内权属清晰的合法土地面积占拆除范围用地面积的比例应当不低于70%”的要求。因此，作为拆除重建类城市更新计划申报条件，如何核算项目合法用地面积并促使项目满足“合法用地比例”，无疑成为判断城市更新项目可行性的首要问题之一。

　　此外，38号文并未对“合法土地”进行明确界定，但是目前市场主体、用地权利人、城市更新职能部门通行规则是认定了五类合法用地，包括国有用地、原集体经济组织取得确权用地、旧屋村用地、已按历史遗留违法建筑处理的用地、已按房地产登记历史遗留问题处理的用地。

　　“工改工”M0用地，降低了“合法用地”比例要求，扩大了城市更新的适用范围。为了推动工业区升级改造，目前深圳市各区均出台了系列关于降低“合法用地”比例要求的工业区改造升级政策。以龙岗区为例，根据相关负责部门表示，拆除重建类“工改工”的M0用地项目，合法用地占比由70%降低至60%，这将大大降低实际操作中的最大难度要求，扩大城市更新适用土地范围。

　　（2）容积率上限提高

　　目前深圳市、龙岗区均出台了系列工业区改造升级政策。调查数据显示，龙岗现有889个工业区，总占地80.5平方公里，规划保留为产业用地42.2平方公里，涉及514个工业区。其中，适合改造升级的工业区共373个。这些工业区容积率在1—2之间的用地占比56.8%，平均容积率约为1.3，容积率偏低，提升空间大。通过“工改工”城市更新，新型产业用地(M0)容积率上限可达6.0。

　　（3）配套设施比例提高

　　普通工业用地和新型产业用地的配套设施建筑面积可达总建筑面积的30%，仓储用地的配套设施建筑面积可达总建筑面积的15%，物流用地的配套设施建筑面积可达总建筑面积的40%；

　　（4）工业楼宇可分割转让

　　改造后形成的工业楼宇和工业配套设施的配套办公、配套单身宿舍以及小型商业服务设施均可分割转让。

　　3、M0用地实施城市更新的成功案例——蛇口网谷项目

　　（1）基本概况——改革先行区的没落

　　蛇口网谷位于沿山路和南海大道之间，北起工业八路，南至工业四路，占地面积达20万㎡，用房总建筑面积超42万㎡。在历史上，蛇口网谷作为中国第一个对外开放的工业区，带动了国内各类开发区的兴起。在住房制度、人才聘用、劳动用工、薪酬分配、社会保险、工程招投标及企业股份制运作等方面进行了大胆探索，被誉为中国改革开放的“窗口”和“试管”。

　　但是，随着时代的发展，曾经作出巨大贡献的产业逐渐成为落后产业，产值的贡献也在逐步下降。蛇口的先发优势逐渐缩小。为了推动经济增长方式的转变，从激烈的区域竞争中脱颖而出，招商局蛇口工业区开启了“再造新蛇口”工程。

　　（2）更新路径——引入M0用地激活产业能级

　　在蛇口网谷项目城市更新过程中，南山区政府与招商局蛇口工业，联手推出关于新型产业用地的相关政策，通过“工改工”引入M0产业用地，将蛇口网谷项目由原来是主要从事出口加工业的旧厂房转变成一个融合高科技与文化产业的互联网及电子商务产业基地，更新后的产业定位为高端服务业和创新产业先行示范区。这个过程中，新型产业用地的相关政策起到了重要的推动作用，通过配套提高、容积率提升等优惠政策加快了相关新型产业的落地，吸引了一批的新兴产业企业，既推动了老城区的改造，又促进了城市产业转型升级。具体改造情况如下：

　　2017年12月11日，南山区城市更新局发布关于《2017年深圳市南山区城市更新单元计划第五批计划》（草案）公示。公示内容共包含两个项目：分别为（兴华工业大厦七、八栋城市更新单元、向南村(二期)城市更新单元）据资料显示，兴华工业大厦七、八栋城市更新单元申报主体为蛇口兴华实业股份有限公司，向南村(二期)城市更新单元申报主体为深圳市国超投资有限公司。

　　其中,兴华工业大厦城市更新项目将对接蛇口网谷，拟打造成以互联网技术研发应用、文化创意产业等为主体，配套商业、公寓等功能的新型产业综合体，带动周边区域产业转型升级。作为蛇口网谷的第五期，本项目将打造成蛇口网谷互联网产业孵化园。其建成落地，将缓解目前蛇口网谷产业空间供不应求的局面，通过产业升级及优质空间的打造，将吸引高科技企业的入驻。

　　蛇口网谷分为三期开发，总建筑面积约42万㎡，由互联网、电子商务基础及应用、物联网技术及应用示范三大核心产业功能和公共技术平台构成。目前由蛇口网谷运营管理的办公大楼有：万维大厦、万融大厦、万海大厦、万联大厦、创业壹号、金利美厂房、数码大厦、科技大厦、南山大厦、北科创业、明华会议中心、火炬创业大厦、新时代广场、招商局广场、南海意库。

　　统计数据显示，目前蛇口网谷的总规划用地面积逾70万平方米，包括核心区、配套区(超过20万平方米)和拓展区(超过30万平方米)。其中核心区域位于大南山和南海大道之间，北起工业八路，南至工业二路，占地面积约20万平米，规划建筑面积约42万平米，总投资约26亿元，由互联网、电子商务基础及应用、物联网技术及应用示范三大核心产业功能和公共技术平台构成。

　　4、M0用地未来情况预测

　　在经历了30年的城市化和工业化的迅猛发展之后，深圳面临着严重的土地资源缺乏，产业转型升级等问题。除了公开市场招拍挂以外，城市更新工改工项目为市场供应了大量的工业用地。根据招拍挂以及城市更新通过专规项目统计，2012-2016年深圳市共供应约785万平方米工业用地，其中普通工业用地约585万平方米，M0用地（新型产业用地）约200万平方米，超过了传统工业用地的三分之一。根据权威机构2017年预测，未来五年深圳工改工类城市更新项目供应建筑面积571万平方米(含配套)，总货值约1700亿，年均货值340亿，这个数字比万科于2016年在深圳的新房销售额还高出百亿有余。

　　与以往通过园区入驻标准和招商优惠来限制产业用地的准入门槛和相关优惠政策相比，M0用地的设置在制度层面反映了深圳产业更新的强烈需求。未来M0用地将会成为深圳创新性产业的主要供给来源，同时也会做出越来越细致和具体的用地要求和优惠条件。随着M0用地红利效应进一步释放，年均货值应该突破500亿，有望达到千亿级别。

　　三、深圳M0用地创新的现实影响

　　1、带动效应明显，掀起了大中城市产业用地更新浪潮

　　随着深圳M0用地的成功，越来越多成大中城市注重创新性产业用地探索，其中南京和天津就是成功的案例。南京在B类（商业服务业设施用地）B29项（其他商务设施用地）下细分B29a用地（科研设计用地），将经营性科研设计用地与科研事业单位用地相区分。同时，在M类（工业用地）下增加Ma用地，即生产研发用地，主要适用于生产性服务业（即2.5产业）。目前南京科技研发用地的基准地价基本处于同地段商业办公用地基准地价的50%~60%，高于工业用地基准地价。南京紫金特区内混合用途土地出让时，规划设计要点明确列出各种土地用途及建筑面积比例（实际操作中商业配套一般不超过总建筑面积的10%），暂不明确分摊土地面积，待项目建成后根据实际建筑面积分摊各用途土地面积并换发土地证。具体来说，紫金特区内科技创业孵化器、创业企业加速器和中试用房用地，按科技研发用地管理；人才公寓用地按保障性住房用地管理，如需上市销售或社会资金建设的特区配套住宅，经批准可按限价房的方式挂牌出让，销售对象限定为特区内科研单位，且所购房屋不得再次转让，因迁出或确需转让的，由特区管理单位按成本价回购。

　　天津市改革性提出新地类M4（科技研发类用地），创新国家关于科研用地设定标准，促进中小微战略性新兴产业发展，且其价格高于同地段工业用地水平。创新型产业园区不同于传统工业园区，进驻的多为中小微型创新型企业，对园区内能够提供的多样化、综合性办公服务要求较高；且从业人员多为从事研发、设计等行业的高素质人才，对日常商务、休闲、居住等配套也有一定需求。

　　2、助推由新型产业用地到创新性产业用地的土地管理创新浪潮，推进用地管理精细化

　　随着深圳M0用地的运用，各大城市在深圳的基础上把新型产业用地做的更加细致，全国各土地管理和供给进入了全新的创新探索浪潮，威海、福州、杭州等城市纷纷出台创新型产业用地管理的实施意见。以杭州萧山区为例，通过设置创新性产业用地，在深圳M0用地基础上有了进一步的优化，除了对创新性用地的给予优惠条件的同时也强调了创新性产业用地入驻产业的高标准要求，在鼓励创新产业的层面强调了创新性产业的高端型要求。以萧山区的首个创新型产业用地项目——北斗人防应用研发中心建设项目为例，该项目位于河上镇祥和桥村，用地63亩，总投资2.85亿元，总建筑面积84000平方米，由浙江叁益科技股份有限公司投资，浙江圆融科技有限公司建设。项目的亩均固定资产投资强度不低于452万元，亩均销售收入不低于873万元，亩均税收不低于40万元，万元工业增加值综合能耗（吨/等价值）不高于0.004，相关指标远高于萧山区一般工业用地项目的准入指标要求。尤其是作为明显区别于一般工业制造项目的万元工业增加值综合能耗指标，创行型产业用地项目要求不高于0.05，远远低于现行一般工业用地项目0.78标准煤/万元的准入门槛，大大提高了入驻产业的能耗要求。