海南立法建设国际旅游岛?旅游业优先
[提要] 据介绍，《海南国际旅游岛建设发展条例》将国务院、省委有关国际旅游岛建设发展的总体部署以法规的形式固定下来，从而将国际旅游岛建设纳入法制轨道。毕志强表示，《海南国际旅游岛建设发展条例》与去年制定实施的省人大常委会关于贯彻实施《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》的决议，从总体上将海南国际旅游岛建设发展纳入了法制轨道。
编者按：在昨天举行的十一届全国人大四次会议第二次全体会议上，全国人大常委会委员长吴邦国庄严宣布：中国特色社会主义法律体系已经形成。这是我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
海南建省办经济特区23年来，省人大常委会充分运用地方立法权和全国人大授予的经济特区立法权，共审议通过或批准地方性法规、经济特区法规和法规性决议382件次。其中，现行有效的地方性法规和法规性决定决议220件。这些法规涵盖了我省政治、经济、文化和社会生活的各个方面，为海南改革开放、实现经济又好又快发展提供了法制保障，为国家立法提供了有益借鉴，为确保中国特色社会主义法律体系如期形成作出了应有贡献。
海南国际旅游岛建设上升为国家战略以来，根据省委有关部署，省人大常委会积极编制实施《海南国际旅游岛建设发展专项立法计划》，立足本省实际，加大立法创新力度，推动和保障海南国际旅游岛建设发展战略顺利实施，在全国地方立法中彰显了鲜明的海南特色。
建设海南国际旅游岛，离不开强有力的法制保障
按照省委的要求，为了把国际旅游岛建设发展全面纳入法制轨道，使之健康顺利进行，2010年以来，省人大常委会把构建与海南国际旅游岛建设发展相适应的法规架构作为首要工作任务。
去年9月，在省委主要领导的关心和具体指导下，省人大常委会编制了《海南国际旅游岛建设发展专项立法计划》，描绘了国际旅游岛法规架构的蓝图。随后，省人大常委会按照该专项立法计划加紧实施，取得了构建国际旅游岛法规架构的良好开局。
围绕大局 确定56个立法项目
单丝不成线，独木不成林
国际旅游岛建设内容的广泛性以及旅游业与其他产业的关联性，决定了必须全方位推进各个领域的建设。因此，在立法中既要注重解决各产业发展中的问题;又要注意把握经济发展与生态环境、社会人文环境、投资环境建设的内在要求，以及各产业之间的相互关联，力求全面、系统地满足国际旅游岛建设对法制建设的需求。
2010年，省人大常委会组织力量，对国际旅游岛建设发展专项立法计划进行系统研究，同时通过媒体向社会公开征集立法项目。在该专项立法计划制定过程中，省人大常委会多次征求相关部门意见，先后七易其稿，经省委批准，最终制定出《海南国际旅游岛建设发展专项立法计划》，包含56个立法项目。
在如此庞大的法规架构中，这56个立法项目又是如何选择确定的，涵盖了哪些方面?
省人大常委会副主任毕志强介绍说，在确定立法项目时主要从以下几方面把握，一是坚持围绕大局、服务发展的原则，以立法推动和保障国际旅游岛建设发展战略的实施;二是坚持立法为民原则，着力改善民生;三是坚持突出重点、急用先立原则，处理好急需与可能的关系;四是坚持立、改、废相结合，把法规修改放在制定法规同等位置;五是注意与省四届人大常委会五年立法规划相衔接，保持工作的连续性。
从内容上说，列入立法计划的项目分为综合、产业发展、民生保障、环境建设四大类，涉及六个方面。
推动旅游业与相关产业发展的立法。包括文化产业促进条例、会展经济促进条例、热带农业发展条例、促进现代服务业发展若干规定、促进高新技术产业发展若干规定、邮轮游艇产业发展促进条例、高尔夫产业发展条例、物流业促进条例、森林生态旅游管理规定等。
规范旅游市场主体，维护旅游市场秩序的立法。包括文化市场管理条例(修改)、旅游景点景区管理规定、餐饮业监督管理条例、旅游者权益保护规定、旅游价格管理规定、旅行社管理规定、导游管理规定、酒店管理规定、旅游车管理规定等。
注重资源的开发利用与保护的立法。包括土地管理条例(修改)、海洋资源开发管理条例、海岸带开发利用与保护条例、少数民族文化保护与开发条例、无居民岛屿旅游开发与管理规定等。
注重生态建设和环境保护的立法。包括生态补偿条例、饮用水水源保护区规定、城市市容与环境卫生管理条例、天然林保护规定、海洋特别保护区管理条例、珍稀树种与名木古树管理规定等。
注重改善民生，实现基本公共服务均等化的立法。包括农药管理若干规定(修改)、被征地农民社会保障条例、保障性住房开发建设规定、政府投资项目审计监督规定、住宅区物业管理条例(修改)、无规定动物疫病区条例(修改)等。
注重投资保护，维护企业合法权益的立法。包括企业权益保护条例、电信设施建设与保护条例、电力保护条例等。
“该专项立法计划具有预见性、指导性和滚动性，拟用6年左右时间完成。在实施过程中，省人大常委会可以根据实际情况作适当调整。未列入该计划的项目，如在国际旅游岛建设发展过程中确有需要且条件成熟的，也可以适时安排审议。”毕志强说。
国际旅游岛建设发展有了“基本法”
凡事预则立，不预则废
未来10年，海南国际旅游岛建设的指导原则是什么?发展目标、空间布局、主要任务和相关政策又是什么?作为《海南国际旅游岛建设发展专项立法计划》的重头戏之一，今年出台并实施的《海南国际旅游岛建设发展条例》对这些问题给予了明确规定。
据介绍，《海南国际旅游岛建设发展条例》将国务院、省委有关国际旅游岛建设发展的总体部署以法规的形式固定下来，从而将国际旅游岛建设纳入法制轨道。
毕志强表示，该条例围绕海南国际旅游岛六大战略定位，结合海南国际旅游岛建设发展的内在要求，对建设发展的基本原则、规划编制与实施、生态建设、产业发展、社会建设和保障措施等方面进行整体把握，突出原则性、导向性与可操作性相结合，有针对性地规范和解决海南国际旅游岛建设发展中的主要问题，同时又为各方面的实践探索留下空间。
除了明确海南国际旅游岛建设发展的基本原则和政策措施外，该条例还明确了相关机构在国际旅游岛建设发展中的职责;规定坚持先规划后建设基本原则，明确规划编制审批程序，建立规划实施定期评估机制;加强对规划执行的检查监督，查处违反规划的行为;对信贷扶持、用地保障、落地签证和免签证等政策予以法规化，并明确规定对推进海南国际旅游岛建设发展工作实行目标管理责任制和问责制。
“这个条例，在海南国际旅游岛建设中将起到‘基本法’的作用。”毕志强形象地比喻说。
毕志强表示，《海南国际旅游岛建设发展条例》与去年制定实施的省人大常委会关于贯彻实施《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》的决议，从总体上将海南国际旅游岛建设发展纳入了法制轨道。
突出重点 优先抓好旅游业立法
挽弓当挽强，用箭当用长
旅游业在国际旅游岛建设发展中首当其冲。为解决我省旅游业长期在一定程度和范围内存在的恶性低价竞争、“旺丁不旺财”、旅游经营行为不规范和管理部门责任不落实等问题，引导和保障这个龙头产业的健康发展，省人大常委会将制定旅游业相关法规摆在实施《海南国际旅游岛建设发展专项立法计划》的优先位置来抓。
在深入调研、科学论证的基础上，《海南经济特区旅行社管理规定》、《海南经济特区导游人员管理规定》、《海南省旅游景区景点管理规定》、《海南经济特区旅游价格管理规定》今年1月出台，并于2月1日开始实施。
毕志强说，这4项旅游业法规中，有3项运用了经济特区立法权，以创新和完善旅游市场的管理体制、加大规范旅游经营行为和管理行为的力度。
“许多规定在原《旅游条例》的基础上进一步明确和细化，可操作性大大增强。这些法规的贯彻实施，将带来我省旅游业面貌的根本改观。对于保障旅游者和旅游经营者的合法权益，促进旅游业又好又快发展具有重大意义。”毕志强说。
毕志强强调，着眼于解决目前我省旅游业存在的主要问题，如旅游从业主体经营不规范、旅游服务质量不稳定、旅游者权益保护难等问题，这4项旅游业法规主要从两方面予以规范，一是规范旅游从业主体的行为，二是规范政府的管理行为，加大监管力度。在这两个指导原则下，各法规都多层次、多侧面地制定了可操作性强、便于管理的行为规范。
尽管这4项旅游法规实施时间不长，但其作用已初步显现。今年春节黄金周，我省游客接待量创历史新高，旅游市场规范有序，酒店房价平稳、海鲜排档零投诉，游客满意度明显提升，旅游业发展势头良好。
据了解，从全国范围内看，我省专就各个旅游从业主体进行立法规划，是一项创举。省人大常委会利用单项立法可操作性较强的优势，对旅游从业主体和政府相关部门的经营和管理行为制定了更加周详和系统的行为规范，便于旅游从业主体遵循，也便于政府部门监督管理、落实责任。
好戏，才刚刚开始
除了省人大常委会关于贯彻实施《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》的决议、《海南国际旅游岛建设发展条例》，以及以上4项旅游法规外，目前我省还制定实施了《住宅区物业管理条例(修改)》、《农药管理若干规定》、《企业权益保护条例》。
今年，我省还将按照专项立法计划，加紧制定旅游车管理规定、餐饮业监督管理规定、酒店管理规定等旅游相关产业的管理条例，以及改善民生、注重资源开发利用与保护等方面的法规。
今后，旅游者在海南的吃、住、行、游、购、娱等方方面面的权益都将有明确的法规来保障，而对于海南百姓来说，不断完善的法规架构也将推动和保障海南国际旅游岛建设各项事业健康可持续发展，最终使全省人民共享发展成果。