城市更新推进会政策落地—”十五五”规划下项目谋划与资金支持多维协同路径
城市更新推进会政策落地—”十五五”规划下项目谋划与资金支持多维协同路径
11月下旬，全国城市更新工作推进会在武汉闭幕，一组核心数据折射出行业趋势：2025年1-10月全国新开工改造城镇老旧小区2.31万个，完成年度计划92.4%，超70%项目依赖专项债、超长期特别国债等政策性资金。随着“十五五”规划编制进入收尾阶段，“以城市更新激活存量价值”已成为新型城镇化核心抓手，而此次推进会的关键突破，正是将规划宏观导向转化为可落地的项目标准与资金规则。对地方政府、城投公司而言，当前破局的核心是精准把握政策衔接点——“十五五”规划的“民生优先、系统治理”导向，与推进会明确的“片区统筹、绩效挂钩”要求形成闭环，这也是项目申报资金的底层逻辑。
一、政策锚点：“十五五”与推进会的三重衔接逻辑
城市更新的政策框架已从“试点探索”转向“系统推进”，“十五五”规划与此次推进会的衔接，集中体现在三个维度，直接决定项目资金申报成功率。1、民生导向：从“面子”到“里子”的标准升级“十五五”规划草案明确“城市更新聚焦群众急难愁盼”，推进会将其量化为2026年起的“三个100%”要求：100%覆盖2000年前老化管网改造、100%配套养老托育设施、100%建立居民监督机制。这一转变直接体现在资金分配中——2025年第三批专项债中，单纯外墙翻新项目通过率不足30%，而整合“燃气更新+加装电梯”的综合项目通过率达85%。上海静安区静安新城改造是典型案例：项目将80%资金投向地下管网与社区服务中心，放弃单一外立面整治，最终获得超长期特别国债4200万元支持，居民满意度从68%升至95%。这印证了“十五五”的核心逻辑——资金投放优先绑定民生实效，而非改造数量。地方政府谋划项目时，需先通过“城市体检”建立民生需求清单，避免形式主义。例如老龄化社区重点配适老设施，年轻片区强化托育、充电配套，需求与内容的对应度是资金评审的核心依据。2、系统思维：从“单体”到“片区”的模式革新推进会明确反对“碎片化”更新，提出“片区统筹”模式，这与“十五五”“城市空间系统优化”要求高度契合。住建部数据显示，2025年片区统筹项目获得的政策性资金支持，是单体项目的2.3倍。重庆渝中区将解放碑周边3个小区、2条街巷整合为“历史文化片区”，统筹管网改造、风貌修复与交通优化，获得专项债1.2亿元+中央预算内投资3000万元的组合支持，同时通过历史建筑活化引入社会资本5000万元，实现公益与市场价值平衡。“十五五”的“系统治理”在更新领域体现为“三个统筹”：地上地下、居住与公共空间、改造与运营，项目谋划需跳出单个小区局限，结合区域规划做全要素整合。3、绩效闭环：从“申报”到“追溯”的管理强化推进会释放明确信号：政策性资金将建立“申报-使用-绩效-回收”全周期机制，这与“十五五”“提高财政资金效益”要求直接挂钩。财政部同步发布的《城市更新资金绩效评价办法》中，“投资完成率”“群众满意度”等指标权重超60%。深圳已试点绩效挂钩：资金分三阶段拨付（申报30%、中期40%、验收30%），2025年有3个项目因绩效不达标被追回资金，倒逼项目主体重视建设质量与实效。
二、项目谋划：对接资金的三大核心方向
政策落地最终靠项目载体。结合“十五五”导向与推进会要求，项目谋划需聚焦“完整社区、存量盘活、智慧绿色”三大方向，这是对接资金的核心抓手。1、完整社区：构建民生服务综合体“完整社区”是推进会高频词，也是“十五五”“城市服务提质”的载体。根据《城市完整社区建设指南》，需涵盖管网改造、适老设施、托育、社区食堂等15类内容，这类项目是资金支持重点。北京朝阳区“望京新城”整合2个小区、1所闲置学校与1处工厂，改造管网8.2公里、加装电梯32部，将学校改为托育中心，工厂旧址建商业综合体，通过“专项债40%+社会资本60%”融资2.8亿元，社会资本通过商业运营获利。此类项目的关键是“需求匹配”：通过居民问卷明确核心诉求，再结合政策设计内容。需求清单与建设内容的对应关系，是资金申报的核心评审依据。2、存量盘活：破解资金平衡难题“十五五”提出“推动存量与新增投资良性循环”，推进会进一步明确“存量盘活补充更新资金”，这意味着更新可通过资源重构实现自我造血，而非依赖财政。广州荔湾区“永庆坊二期”将12处历史建筑、3处厂房纳入更新，“修旧如旧”引入文创业态，总投资1.5亿元中专项债占5000万元，剩余资金通过建筑经营权转让、商铺租赁筹集，2025年上半年运营收入2300万元，覆盖运维成本并积累后续资金。存量盘活核心路径有三：空间置换（低效空间改经营性设施）、产权运营（REITs或股权转让引资本）、资源整合（分散资产打包提升收益）。需提前完成产权明晰、规划调整等手续，这是资金支持的前提。3、智慧绿色：契合长远发展导向“十五五”将“绿色低碳、智慧转型”作为城市发展目标，推进会明确“智慧绿色改造占比≥30%的项目优先获资金”，推动更新从“硬件改造”向“内涵提升”转变。杭州上城区“望江智慧社区”在管网改造中引入智能监测系统，公共区域装光伏与储能设备，搭建智慧服务平台，智慧绿色改造占比42%，获超长期特别国债6000万元支持并纳入“十五五”示范库。企业参与需注意技术“实用性”：老旧小区优先选安装简便、运维成本低的设备，避免“为智慧而智慧”的过度投入，这是推进会明确的评审底线。
三、资金协同：多元体系的精准适配
资金是更新的“血液”。推进会明确“专项债+超长期特别国债+政策性金融工具+社会资本”的多元体系，不同渠道定位差异显著，精准匹配是申报关键。1、专项债：聚焦有收益的公益性项目专项债是更新主力资金，2025年1-10月城市更新领域发行3860亿元，占专项债总量12.3%。推进会明确其优先支持“有稳定现金流的公益性项目”，如配套商业的小区改造、历史街区修复等。核心申报要求是“收益覆盖”：未来3-5年经营收益需覆盖债券本息1.2倍以上。郑州金水区项目通过配套商铺与停车场，预计5年租金860万元，成功发行专项债1.2亿元，期限7年，利率2.85%。2025年新增“穿透式审核”：资金需明确投向楼栋、管网等明细，申报时需提交资金计划与收益测算报告，附租赁合同、收费标准等支撑材料。2、超长期特别国债：倾斜纯公益性重大项目作为“十五五”新增渠道，超长期特别国债聚焦无收益的纯公益项目（管网改造、内涝治理等），2025年第三批1200亿元城市更新额度中，80%投向地下管网。优势是“长期低成本”（期限15-30年，利率比专项债低0.5-1个百分点），但门槛严格：需纳入国家重大项目库、手续齐全、民生效益突出。武汉新洲区排涝项目因符合上述条件，获8500万元支持，资金专项用于管网与泵站建设。3、政策性金融工具：撬动社会资本推进会鼓励国开行、农发行通过中长期贷款、股权投资支持更新，这类资金可补充项目资本金，撬动社会资本，特点是期限灵活、用途宽泛。深圳前海项目中，国开行提供10亿元20年期贷款（利率3.2%）作为资本金，引入万科等社会资本20亿元，总投资达50亿元，形成“政策引导、资本运营”格局。申报关键是“带动效应”：需证明撬动社会资本比例不低于1:3，明确项目拉动的投资规模与就业岗位。4、资金组合：“1+N”模式成主流单一资金难满足需求，“1（核心资金：专项债/特别国债）+N（补充资金：政策性贷款/社会资本）”模式更高效。重庆江北大石坝项目（总投资8亿）就是典型：特别国债2亿（管网）+专项债3亿（服务设施）+政策性贷款2亿（智慧化）+社会资本1亿（商业），资金与内容精准匹配。
四、协同机制：打通政策落地“最后一公里”
项目与资金的协同，需构建“政企、部门、数据”全链条机制，这是“十五五”“提升治理效能”的具体体现。1、政企协同：明确责任边界推进会明确“政府主导、企业参与、居民共建”模式：政府负责规划与政策，企业聚焦建设运营与融资，居民参与监督。上海“城市更新合伙人”制度值得借鉴：政府发布项目清单与政策包，企业通过遴选成为合伙人，居民通过议事会提意见。浦东张江项目中，政府提供规划调整支持，华润投入15亿元运营，居民提120余条建议，申报与满意度均达100%。2、部门协同：打破信息孤岛更新涉及多部门，推进会要求建立“市级统筹、区级主导、部门联动”机制。成都搭建“一站式”平台，整合12部门审批职能，实现“一窗受理、并联审批”，将某小区改造审批从6个月缩至45天。核心是“信息共享”：2026年底前全国将建成统一更新项目管理系统，实现项目、资金、绩效数据跨部门共享，避免重复申报与资金挪用。3、数据协同：以城市体检引领谋划“十五五”提出“建立城市体检制度”，推进会明确“体检结果是资金分配依据”。城市体检通过人口、设施等数据，精准识别更新需求。西安完成全市体检，发现老城区“管网老化率超60%”“养老设施缺口40%”，据此谋划12个片区项目，资金申报成功率达90%。关键是“动态更新”：体检需年度更新，结合人口流动、设施使用数据调整项目方向，确保资金投向最需领域。
五、“十五五”开局：三大行动建议
“十五五”开局之际，城市更新将迎来政策红利集中释放期，地方政府与企业需把握三个关键节点。第一，做好政策衔接储备。研读“十五五”规划草案与推进会精神，梳理民生需求与存量资产清单，建立“政策-需求-项目”台账，2026年一季度前完成项目储备库建设，抢占资金申报先机。第二，强化项目合规性。完善立项、产权、收益测算等前期手续，特别是存量盘活项目，需提前完成资产评估与权属确认，规避法律风险。第三，构建长效运营机制。谋划阶段同步考虑运营，引入专业团队、建立居民参与机制，确保项目建成后持续见效——这是获得资金持续支持的核心保障。从2019年至今，全国已改造老旧小区28万个，惠及1.2亿居民。“十五五”期间，城市更新已从民生工程升级为城市发展战略。唯有精准把握政策导向，实现项目与资金的多维协同，才能推动更新从“量的积累”转向“质的飞跃”，让城市更有温度与活力。