城市更新的理论与实践——理论部分
城市更新的理论与实践——理论部分
城市更新已成为中国城市发展从“增量扩张”转向“存量优化”阶段的核心战略。它不再仅仅是推倒重建，而是一项复杂的系统工程，需要平衡物质改善、经济发展、社会公平与文化传承等多重目标。国家顶层设计与地方创新实践相结合，正共同推动城市向更高质量、更可持续的方向发展。
什么是城市更新？城市更新的意义何在
——理论基础
城市更新的学术概念
1. 城市更新概念的提出
1954年：美国《住宅法》中第一次正式使用“UrbanRenewal”（城市更新）概念来描述城市贫民窟和颓败区域的住宅改造行动。
1958年：在荷兰海牙召开的“城市更新研讨会”上首次系统提出了城市更新的学术概念。会议将其定性为“改善生活环境的城市建设活动”，本质是通过系统性干预，解决城市发展中“物质老化”与“功能滞后”的问题，区别于零散的建筑维修或局部改造，具备了“整体性”“规划性”的学术特征。
2. 城市更新现代实践的开端
1960-70年代的美国，城市更新从“概念”走向“大规模实践”。具体由联邦政府补贴地方政府征收贫民窟土地，再低价转售给开发商进行更新，目标包括改善居住、整治环境和振兴经济。
但因引发社会问题而受到批评。比如：
公平性缺失：补偿不足，且未提供足够的替代住房，导致大量居民被迫迁往郊区，加剧了“城市排斥”与社会分化；
文化与社区破坏：简单以“物质拆除”代替“有机更新”，导致社区文化断裂，居民归属感消失；
依赖市场的局限性：开发商以盈利为导向，而非保障房或公共设施，进一步加剧了城市住房供需失衡与贫富差距。
这些问题直接导致美国后来调整城市更新政策，从“大规模拆建”转向“小规模、渐进式更新”，并开始重视“公众参与”与“社会公平”，这也成为后续全球城市更新理念演变的重要转折点。
3. 城市更新的中国定义
城市更新是针对城市既有建成区中不适应当前或未来发展需求的物质空间、社会形态和功能业态所进行的可持续改善的建设和治理系列行动，其根本目的是综合实现城市社会、经济、文化等的持续繁荣发展。
整体而言，我国城市更新强调内涵集约、绿色低碳，以“留改拆”并举、保留利用提升为主，注重加强修缮改造、补齐城市短板，是小规模、渐进式、可持续的更新。同时，城市更新还鼓励探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续实施模式，从而实现城市品质和竞争力的提升，打造宜居、韧性、智慧城市。
城市更新理论的兴起
1.理论兴起的核心阶段（20世纪中叶）
2.战后重建阶段：以“硬件修复”破解城市物理损伤
修复战争损毁：针对住宅、公共建筑（如医院、学校）、交通枢纽进行系统性重建。例如，在二战后的欧洲，许多城市的住宅、医院、学校等公共建筑在战争中遭到严重破坏，通过战后重建，对这些建筑进行了修复和新建，恢复了城市的基本功能。
整治贫民窟：改造战前老旧街区，解决居住拥挤、卫生恶劣等问题。战前的一些老旧街区由于长期缺乏维护，居住条件极差，战后重建过程中，对这些街区进行了改造，改善了居民的居住环境。
重建基础设施：恢复水电管网、道路桥梁，保障城市基本功能运转。战争破坏了城市的水电管网和道路桥梁等基础设施，战后重建通过修复和新建这些设施，确保了城市的基本功能得以正常运转。
关键特征：以“快速恢复”为目标，侧重“物质空间改造”，依赖政府主导的整体性规划。在战后重建初期，由于城市面临着严重的损毁，快速恢复城市功能是首要任务，因此侧重于物质空间的改造。同时，政府在重建过程中发挥了主导作用，制定了整体性的规划，确保了重建工作有序进行。
3.工业化遗留阶段：从“生产导向”到“生活服务导向”转型
破解“产业空心化”：处理城市中心废弃工厂、厂房，探索功能置换（如改造成商业综合体、文创园区）。随着工业化的发展，一些城市中心出现了产业空心化现象，大量工厂、厂房被废弃。为了解决这一问题，将这些废弃的工厂、厂房改造成商业综合体、文创园区等，实现了功能的置换，为城市注入了新的活力。
治理工业污染：清理河流、土壤污染，修复因工业发展破坏的生态环境。工业发展带来了严重的环境污染，河流、土壤等受到污染，生态环境遭到破坏。在工业化遗留问题阶段，对工业污染进行了治理，清理了河流、土壤中的污染物，修复了生态环境。
缓解交通拥堵：优化老旧道路布局，适配私人汽车普及后的出行需求。随着私人汽车的普及，城市的交通压力不断增大，老旧的道路布局已经无法满足出行需求。通过优化老旧道路布局，改善了城市的交通状况，缓解了交通拥堵问题。
关键特征：从“修复损伤”转向“优化功能”，首次关注“土地利用调整”，应对工业化后期的城市衰退。与战后重建阶段不同，工业化遗留问题阶段不再仅仅关注城市的物理损伤修复，而是更加注重城市功能的优化。同时，首次关注土地利用调整，通过合理的土地利用，应对工业化后期的城市衰退。
4. 社会矛盾阶段：从“物质更新”到“兼顾社会公平”
解决“空间不平等”：关注贫民窟居民（低收入群体、少数族裔）的居住权，反对“一刀切”拆迁。在社会矛盾激化阶段，贫民窟居民的居住权问题凸显，他们面临着居住环境恶劣、居住空间不足等问题。为了避免“一刀切”拆迁带来的社会问题，关注贫民窟居民的居住权，采取合理的更新方式。
补齐公共服务短板：在更新区域配套建设学校、医院、社区中心，保障基本民生需求。在城市更新过程中，一些区域的公共服务设施不足，无法满足居民的基本民生需求。通过在更新区域配套建设学校、医院、社区中心等公共服务设施，补齐了公共服务短板，保障了居民的基本生活。
缓解社会对立：通过社区营造，维系原有邻里关系，减少因更新导致的社会分化。城市更新可能会导致原有社区结构的破坏，引发社会对立。通过社区营造，组织居民参与社区活动，维系原有邻里关系，减少了因更新导致的社会分化。
关键特征：理论首次纳入“社会维度”，意识到“人的需求”比“物质形态”更重要，推动理论向多元化发展。在社会矛盾激化阶段，城市更新理论首次将社会维度纳入其中，意识到人的需求比物质形态更重要。这一认识推动了城市更新理论向多元化发展，更加注重社会公平和人的需求。
5.理论兴起逻辑：“问题倒逼-实践探索-理论完善”的闭环
驱动力：源于20世纪中叶城市发展的现实痛点（战争损伤、工业遗留、社会矛盾）。20世纪中叶，城市发展面临着战争损伤、工业遗留、社会矛盾等现实痛点，这些问题促使城市更新理论不断兴起和发展。
演进路径：从“单一硬件修复”→“功能转型”→“兼顾社会公平”，维度逐步拓展。城市更新理论的演进路径清晰，从最初的单一硬件修复，到功能转型，再到兼顾社会公平，维度逐步拓展，不断完善。
历史意义：奠定全球“存量更新”理论基础，其“多元协同”逻辑至今影响城市实践。城市更新理论的兴起奠定了全球“存量更新”理论基础，其“多元协同”逻辑至今仍然影响着城市的实践，为城市的可持续发展提供了重要的理论支撑。
城市更新的必要性
1.存量时代的核心触发点——城镇化率阈值与发展模式转型
城镇化率突破60%：从“增量扩张”到“存量优化”的转折点
国际规律：当城镇化率突破60%后，城市发展重心从“向外扩张建新区”转向“向内更新提品质”，避免新区与老旧小区并存导致的公共服务不均等。
中国实情：2024年常住人口城镇化率达67.0%，标志着正式进入“存量空间提升为主”阶段。
核心任务：解决早期快速扩张遗留问题——基础设施滞后、公共服务不均、空间利用低效。
2. 存量更新的内在逻辑——城市生命周期的自我调节
城市如“生命体”：从“衰退”到“更新”的新陈代谢
生命周期规律：城市遵循“诞生→生长→衰退→更新”循环，当建成区出现“老化信号”（设施陈旧、产业萎靡、人口流失），更新成为激活生命力的关键。
两大核心作用：
功能再生：改造低效土地/建筑（如旧厂房），植入文创、智慧服务等新业态，推动产业升级。
韧性提升：更新老旧管网、加固建筑结构，增强应对洪涝、地震等灾害的能力。
3.存量更新的外部约束——资源稀缺倒逼集约化发展
资源约束下的集约化路径：空间挖潜与可持续更新
核心矛盾：高城镇化率地区面临土地资源稀缺、生态容量不足，无法继续外延式发展。
两大破解方向：
空间挖潜：通过旧工业区改造、地下空间开发（如地下停车场、商业街），释放存量空间价值韧性。
可持续导向：推广绿色技术（海绵城市、光伏建筑一体化），降低更新项目碳排放，响应“双碳”目标。
4. 存量更新的人文内核——从“有无”到“品质”的需求升级
高质量发展诉求：文化认同与精细化治理
需求转变：城市化后期，居民需求从“有房住、有路行”转向“有文化、有品质”。
两大实践重点：
文化认同强化：保护历史街区与文物建筑，延续城市文脉（如苏州十全街微更新保留江南水乡风貌）。
治理精细化：通过“城市体检”识别民生痛点，推进老旧小区加装电梯、适老化改造等“绣花式”更新。
城市更新的意义
回应民生关切，增进民生福祉
激活经济动力，助力发展升级
传承历史文化，彰显城市魅力
国家与行业主管部门对城市更新有什么要求？——政策集锦
国家战略的明确部署
1. 国家战略层面
党的二十大报告
提出"实施城市更新行动，加强城市基础设施建设"
党的二十届三中全会
进一步强调"建立可持续的城市更新模式和政策法规"
年度政府工作报告
提出"打造宜居、韧性、智慧城市"的要求
《关于持续推进城市更新行动的意见》
中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，明确城市更新的重要性，并提出到2030年的主要目标和任务。
2.中央城市工作会议精神
总体定位与目标
城市更新被定位为"十四五"及"十五五"期间的重要抓手，强调以内涵式发展为主线，推动城市结构优化、功能完善、品质提升、绿色转型、文脉赓续和治理增效。
"四好"建设目标
好房子 好小区 好社区 好城区
既有建筑改造 老旧小区整治 完整社区建设
片区更新改造 基础设施升级 历史文化保护
政策法律体系的逐步建立
国家围绕城市更新已形成“顶层设计+专项政策+配套机制”的立体化政策体系，涵盖规划、实施、资金、法律等多个维度。
国家层面顶层政策文件
《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（2021年8月）
《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（2023年7月）
《关于持续推进城市更新行动的意见》（2025年5月2日）
专项政策与资金支持文件
《关于加强城市地下市政基础设施建设的指导意见》（2021年12月）
《关于进一步规范城市更新中土地征收成片开发工作的通知》（2022年9月）
《关于开展2025年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》（2025年4月）
《关于下达2025年城市更新专项中央预算内投资计划的通知》（2025年6月）
法律法规与标准规范
《城乡规划法》（2019年修订）
《土地管理法》（2019年修订）
《文物保护法》（2017年修订）
《深圳经济特区城市更新条例》（2020年）
《北京市城市更新条例》（2023年）
《既有建筑维护与改造通用规范》（GB55022-2021）
《城市更新单元规划编制技术指引》（2023年）
《关于开展城市更新试点工作的通知》（2021年11月）：住建部在21个城市开展试点，探索统筹谋划机制和可持续模式，如北京“共生院”模式、成都“片区综合开发”。
近年来，国家发改委切实履行自身职责，统筹相关渠道资金（中央预算内投资、2023年增发国债、超长期特别国债、发行地方政府专项债券），积极支持城市更新项目建设。
各级地方的深化落实
目前全国已有
410多个城市成立城市更新工作领导小组
21个城市设立城市更新局
12个省建立省级督导机制
7个省将城市更新纳入省级政府绩效考核
10个省分层次开展省级城市更新试点工作
住房和城市更新局·部门职能
新成立的住房和城市更新局，不仅肩负起原来住建局的主要管理职责，还要重点负责实施城市更新有关工作。此外，乡村建设的职能被划出，基本由农业农村局承担。
2024年共实施城市更新项目6万余个，完成投资约2.9万亿元，综合性成效逐步显露。
1个省9个城市出台城市更新条例，92个城市出台管理办法，150个城市印发指导性文件，城市更新目标任务、路径程序逐渐清晰。
1省9市城市更新条例
辽宁省、北京市、上海市、深圳市、广州市、苏州市、厦门市、台州市、玉溪市、银川市
92市城市更新管理办法
深圳市、成都市、重庆市、沈阳市、郑州市、南京市、大连市、西宁市、珠海经济特区、湛江市、嘉兴市、南通市......
150市城市更新指导性文件
北京市、上海市、广州市、深圳市、鄂尔多斯市、佛山市、东莞市、百色市、青岛市、济南市、福州市、厦门市、长沙市、兰州市......
《西宁市城市更新管理办法》
作为西北地区首个专项规章，突出高原城市特色，注重生态优先、文化传承等，将湟水河流域生态修复纳入更新范围，划定东关清真大寺等历史文化街区，要求更新项目延续传统风貌，禁止破坏真实性。
《成都市城市有机更新实施办法》
以“公园城市”理念为核心，构建“策划-设计-运营”一体化机制，划定78个重点更新单元，通过“收、租、购”整合存量资源，推动片区业态升级，建立“社区规划师”制度，要求居民参与率不低于60%等。
《哈密市城市更新管理办法》
新疆首个城市更新地方立法，重点推进老旧小区基础设施改造和公共空间优化。建立“城市体检-更新-评估”闭环，2025年完成投资超50亿元，涉及道路、排水、供电等民生工程。
297个地级及以上城市全面开展城市体检，310多个城市编制城市更新专项规划，16个省建立城市更新项目库。
重点任务
