【城市更新】深圳市“1+N”城市更新政策体系

         一、政策体系建设发展历程

        深圳市作为全国超大城市之一，其城市更新工作最早始于20世纪90年代，是以改变旧城区面貌为目的而进行的旧城改造活动；随后我国为改善城市环境，提高城市居民生活质量，于2004年启动了棚户区、城中村（旧村）改造工作，城市更新工作也围绕城中村和旧工业区开始逐渐开展。虽然未正式提出“城市更新”的概念，但是我国在城市改造过程中已开始对城市更新的政策支撑体系进行尝试与探索，并颁布了一些具有针对性的政策文件。然而，这一阶段的改造工作依旧未改变和突破原有的规划和土地政策基础框架，只是做出了部分补充和增加。

       深圳城市更新核心制度的确立始于2009年。2009年10月22日，在原国土资源部与广东省联合开展“三旧”改造试点的背景下，深圳市政府颁布的《深圳市城市更新办法》（深圳市人民政府令第211号），标志着深圳市正式迈入城市更新时代。与此同时，《深圳市城市更新办法》成为全国首个系统化指导城市更新工作的地方政府专项法规，是深圳市城市更新工作的基础和核心政策，也同样是我国城市更新工作的样板工程，该办法的发布在定义上将早期的“旧城改造”“城中村改造”升级转型为“城市更新”，更加注重城市内涵、品质的综合性提升，城市更新工作不再是单一的“拆除重建”，而是在此基础上增加了“功能改变”和“综合整治”的相关内容，不断丰富城市更新的方式。

       2020年12月30日，《深圳经济特区城市更新条例》（深圳市第六届人民代表大会常务委员会公告第二二八号）的颁布，实现了城市更新从地方政府规章到地方性法规的飞跃，是全国首部城市更新的地方立法。

       在总结多年的制度设计和法治实践基础上，深圳立足改革、法治示范，形成了“1+N”的政策体系，构建了以条例为统领，以城市更新办法及其实施细则为核心的特区法规、政府规章、技术规范和操作指引四位一体的政策体系。其中：“1”是指《深圳经济特区城市更新条例》，是全市城市更新的顶层纲领性文件，确定辖区城市更新的总纲、原则、基本路线，是制定具体城市更新政策的法规依据；“N”包括操作指引、技术指引、规定、规范性文件等48个配套政策文件。

        二、“1”：《深圳经济特区城市更新条例》主要内容

      《深圳经济特区城市更新条例》（深圳市第六届人民代表大会常务委员会公告第二二八号）（以下简称《条例》）的形成是在《深圳市城市更新办法》（深圳市人民政府令第211号，2016年11月12日深圳市人民政府令第290号修正）和《深圳市城市更新办法实施细则》（深府〔2012〕1号）的基础上，结合深圳市多年的城市更新实践，进行深化完善而形成的地方法规，成为深圳市城市更新工作的纲领性文件。

      《条例》共7章72条、10106字，包括总则、城市更新规划与计划、拆除重建类城市更新、综合整治类城市更新、保障和监督、法律责任及附则(图1)。其主要内容为：①明确城市更新的原则、目标和总体要求，对城市更新应当重点把握的原则性、方向性问题进行确定；②严格城市更新规划与计划管理，市城市更新部门应当按照全市国土空间总体规划组织编制全市城市更新专项规划，明确城市更新单元划定、城市更新单元计划制定和规划编制等要求；③探索城市更新的市场化运作路径，可由物业权利人自主选择的开发建设单位负责申报更新单元计划、编制更新单元规划、开展搬迁谈判、组织项目实施等活动；④规范城市更新中的市场主体行为，明确市场主体准入门槛和选定方式，建立市场主体变更程序和市场退出机制；⑤保护城市更新物业权利人的合法权益，从信息公开、补偿方式、补偿标准、产权注销等方面开展一系列规划设计；⑥破解城市更新搬迁难问题，创设“个别征收+行政诉讼”的意见不一致解决途径，规定旧住宅区城市更新项目个别业主经行政调解后仍未能签订搬迁补偿协议时，区人民政府为了维护和增进社会公共利益，可以对未签约部分房屋依法实施征收。

三、“N”：深圳城市更新配套政策文件

从发文机关看，以市规自局为主。其中：市规自局（城市更新牵头部门）牵头或独立发文21个，约占配套文件总数的44%，涉及规划审批与编制、容积率管理、用地审查、地价测算、计划管理等内容；市住建局牵头或独立发文9个，约占配套文件总数的19%，涉及规范更新工作和保障性住房配建两个方面；市政府及市政府办公厅独立发文14个，约占配套文件总数的29%，涉及更新工作实施、土地整备、地价测算、土地供应等；其他市级部门（市集体资产管理办公室、市市场监督管理局等）独立发文4个，约占配套文件总数的8%（图2）。

从文件类型看，配套文件类型以规范性文件为主。其中：规范性文件22个，约占配套文件总数的43%；规定14个，约占配套文件总数的32%；操作规程、工作/操作/技术指引、技术规范9个，约占配套文件总数的18%；导则3个，约占配套文件总数的7%（图3）。

48个配套文件中，涉及城市更新8项任务的文件有25个，约占配套文件总数的52%，具体包括“加强既有建筑改造利用”10个、“推进城镇老旧小区整治改造”4个、“开展完整社区建设”2个、“推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造”7个、“加强城市基础设施建设改造”1个、“保护传承城市历史文化”文件1个；“完善城市功能”“修复城市生态系统”2个方面暂无相关配套政策。其他政策文件23个，包括规划审批与管理、用地审批、土地整备、地价测算、不动产登记、信息核查、保障性住房配建等，约占配套文件总数的48%（表1）。